韩国社会福利模式的特点.问题及对我国的启示 社会福利特点

韩国社会福利模式的特点.问题及对我国的启示

社会福利特点

作者：杨玲玲

中国党政干部论坛全文结束》》年12期

韩国社会福利模式从20世纪60年代开始建立至1997年亚洲金融危机爆发，是剩余型社会福利体制形成时期，其特点是“有劳动能力的人依靠劳动，无劳动能力的人依靠社会救济”。1997年以后韩国政府为应对金融危机在社会福利方面采取了一系列措施，完成了社会福利模式的变身，使其初步具备“生产发展型”福利模式的雏形。总体来看，韩国以较少资金建立起了社会福利体制，并且福利要求表达的制度架构维护了政权的稳定，从而保证了经济几年的快速发展，使韩国从二战后亚洲最贫穷国家之一到20世纪90年代中期进入新兴工业化国家的行列。

中国和韩国虽然国土面积、人口规模不同，人均GDP差距悬殊，社会福利体制建设的阶段不同，但两国比邻而居，有着共同的文化背景，目前又都面临人口老龄化、社会保障支出庞大、社会保障基金升值困难等相同的问题。因此，研究韩国社会福利模式建立的过程、特点、问题，对中国目前建立发展型社会保障体系分重要。

一、韩国社会福利模式的特点

1、生产第一，福利第二

在社会政策与经济政策的关系上，经济政策目标中压倒一切的是经济增长，社会政策是服务于经济发展的。20世纪60年代韩国在经济发展初期实施了产品出口导向发展战略，为使本国产品在国际市场上具有竞争力，韩国在这一时期甚至强制性地实行低工资政策，吸引外资，增强产品的出口竞争能力。在朴正熙执政期间，韩国制造业工人的每月工资仅为5美元，是亚洲“四小龙”中最低的。社会保障制度重点在于扶贫与社会救助。随着经济的快速增长，1973年12月颁布《国民福利养老金法》，颁布这一法律的真正目的是为了筹集发展重工业所需要的资金，所以政府直至1988年才全面实行。由于韩国经济起点低，经济规模小，积累比例过重，依靠外资严重，因此韩国的社会福利制度在经济高速增长阶段也完全屈从于经济发展战略的意志。有学者据此将韩国冠以“以增长为中心”模式，以区别于新加坡、台湾等东亚国家和地区。但是，在经济有了一定增长之后，统治者也明确认识到社会福利对于建设强大国家的重要性。如1993年金泳三政府上台执政后，对以前忽视社会福利的做法进行了深刻反思，他指出，“先进国家并不只是靠高国民收入实现的”，“虽然一个国家的整体国民收入增加了，但如果正直而勤奋工作的人仍然在贫困的深渊中挣扎，那么这个社会肯定是有问题的，是经济正义失去作用的社会”。

2、主张社会福利项目的生产主义或投资取向

在西方社会，传统福利模式的基本思路是提供一种防范天灾人祸的安全网，是对福利接受者的事后补偿，其重点也不是帮助援助对象发挥潜能并借此赢得自立。在这种福利取向之下，社会福利和经济发展完全是两回事。其开支是一种消费，是收入总额的减少，不能带来直接的新产出，并在很大程度上受到收入的制约。传统社会福利模式对可供支配收入的消费性依赖，成为西方福利国家备受新右派诟病的根源。而韩国社会福利制度强调社会福利开支的生产主义或投资取向，1994年著名福利社会学家霍利廷将这种模式的特征概括为：政府视社会保障项目为经济、政治和社会发展整体工程的一部分，并倾向于使社会政策从属于经济政策；国家把注意力放在强化经济基础设施和提高人力资源的教育和健康的需要上，而把社会福利事务看做是市民社会的事务；国家倡导工作福利和人际互助而不是把社会公正与福利权利理念作为其福利意识形态的核心理念；福利需求群体的公共需求程度较低，社会福利支出和税费在GDP中所占比重很小；国家在社会福利的提供上主要是规制的制定者，而不是福利的供给者。

3、帮助福利接受者自强自立

韩国传统社会福利模式对福利对象是维持性救助形式，试图促使福利接受者自强和自立。韩国的社会福利改革是以工作为取向的福利改革，主张强化福利对象参与经济活动的能力，并借此实现脱贫自立。韩国分重视通过政府或其他机构创造就业机会来促进就业，认为这种做法不但有助于提高福利救济对象的自尊心

和信心，而且也存在着实现赢利的可能性。不仅如此，韩国政府更热衷于通过对自谋职业者的投资来实现生产性自救。政府鼓励投资对象创建小型企业，通过现金补贴、增加服务、设立教育户头、建立儿童日托所等方法加以扶持。

4、将教育作为社会福利的重要内容

朴正熙政府分关注扩大学校老师的福利。在福利制度刚刚兴起之时，公立学校的老师已经被《文职人员养老金法》所覆盖。但1970年代私立学校的比重较大，占小学总数的％，中学占％，高中占％。因此，1973年政府通过了《私立学校教师养老金法》。1970-1993年韩国预算支出中，教育费占％％。工业化时期教师享受政府的良好待遇是韩国福利制度的典型特征之一。政府对大众教育的关注极大地提高了韩国的人口素质。1965年小学入学率已达100％，中学入学率从1960年的27％增加到1981年的85％，使得韩国在很短时间内实现了农业劳动力向工业劳动力的转型。金融危机后，韩国政府注意到了新近出现的“数字鸿沟”，更是将教育、特别是终身培训纳入社会福利体系之中。2000年国际统计年鉴资料显示，东亚次发达地区和国家在社会发展支出上与发达国家较为接近，其主要原因在于对教育的投入水平较高，均在政府开支的15％以上，而发达国家则在2％—低供款制，没有规定获得全额养老金的正常退休年龄，不利于终生做家务的老人的养老保险结构，有限度的申请调查，早退休者的养老保险没有实质性的减少，等等。所有这些问题结合在一起，导

致了这种养老保险体制的不平等和财务上的失调。另一方面，国民养老保险制度是从“五五”计划时期开始实施的，计划的规模仅限于受保人数的一半以下，由于财政负担过重，实行的时间不会持续长久。同时，那些不符合养老保险资格的老人和正在步入老年的一代将不可避免地陷入无任何退休金的困境。

三是国民年金投保的月最高收入水平为360万韩元，每月交纳9％的保险费，20年后每月领取80万韩元左右。雇用保险中失业津贴最高1个月90万韩元。而在公共救助中4口之家1个月可以领取93万韩元。也就是说，贫困户不做任何贡献而领取水平高于年金和雇佣保险的投保者。

3、社会福利仍处于较低水平

韩国在1996年加人OECD，这对其社会保障支出提出了更高的要求。一项调查结果显示，大多数国民对政府的福利、教育及住房政策感到不满。

三、韩国社会福利模式对中国社会保障制度的启示

笔者重点谈谈对社会保障理念的启示。

一个社会制度有四个基本要素，即理念、规范、组织和设施。理念是社会制度背后的核心动机，是社会制度建构的指导思想和创立宗旨，也是社会制度的精髓和灵魂。韩国社会福利模式对我国的社会保障理念反思的启示是：

1、从市场经济的配套措施到现代社会秩序的独立支柱

中国自改革以来，一个流行的看法是将社会保障视为市场经济的“减震器”，这种理念只能导致社会保障改革始终跟在市场经济后面亦步亦趋，并最终将社会保障制度打造成一个非常狭隘的社会制度。比如，我国现在仍不称“社会福利制度”而称“社会保障制度”。韩国的经验告诉我们，在以工业化为基础的城市社会里，人们失去了传统的土地依靠和传统的家庭支持，又失去了就业的稳定性，人们的社会生活无法得到基本的保障。因此不是社会保障制度简单地服务于市场经济，而是二者都是现代社会的基本社会制度和资源配置机制。它们各自承担着现代社会的不同价值责任，又有共同维系现代社会总体价值的历史责任。

2、从保强弃弱的社会制度到追求社会公平的有效机制

中国的社会保障制度理念的错位使之在客观上成为一个保强弃弱的制度。也就是说，这种社会保障是围绕着社会的强者设计的，而社会弱势群体不仅享受的社会保障项目少，而且享受的社会保障水平低。韩国的经验是，社会保障制度具有“劫富济贫”的性质，在其他发达国家更是如此。通过国民收入的第二次分配，使得社会贫富差距逐步缩小，从而达到追求社会公平的效果。

3、从拖累经济发展的包袱到经济社会发展的重要动力

在中国学界，有相当一批学者担心产生北欧各国的“福利病”，把建立完善的社会保障制度看作经济发展的包袱而非动力。然而韩国的经验证明，后工业化国家只要合理安排社会保障

投入与经济投入的比例，特别是将社会福利制度纳入整个经济社会发展的总体框架之中，处理好公平与效率的关系，就不会成为经济发展的负担。一个国家的现代化进入中期阶段，是建立比较完善的社会保障制度的历史契机。中国内需不足的原因很多，一个重要方面是由于头上有“新三座大山”的沉重包袱。因此，建立起完善的社会保障制度，不仅不会妨碍经济发展，相反，还是扩大内需、推动经济发展和经济结构转型的重要动力源泉。

4、从边缘性社会制度到构建和谐社会的主体性社会制度

服务于经济体制改革，服务于市场经济建设，是中国社会保障体制改革长期以来的基本指导思想。社会主义和谐社会的核心是经济社会协调发展、社会结构和谐有序。和谐社会是所有社会阶层共建共享的社会，是人民安居乐业、社会治安良好、社会稳定有序的社会，是民主法治、公平正义、充满活力的社会。所有这些都与社会保障制度密切相关。韩国的经验可以告诉我们，发展社会保障事业，可以有效地解决社会的贫富分化问题，可以有效地缓解社会的就业压力，可以重新调整劳资关系，还可以建设良好的社会治安。要使社会保障制度从改革的边缘走到改革的舞台中心，成为构建社会主义和谐社会的主体性社会制度。

作者介绍：杨玲玲，中共中央党校教授，韩国首尔国立大学客座研究员