政治学案例

[编者按：此文主要讨论的是“善治”问题，如何妥当地以权“谋公”？这是政治科学和行政科学的最高技巧。我国目前最大的课题是政治的艺术和方法，在经济建设为中心的时代，这一课题被极大地忽视了。目前，在国家的政治生活中，以不民主的方法追求民主，其情形犹如缘木求鱼。因此，希望有更多的学者关注我国政府的“善政”和“善治”。]

以权谋“公”比以权谋私更可怕

----江苏宿迁沭阳地方长官“仇和现象”分析

中国人民大学管理学院顾海兵教授

2004年2月21日

以权谋私的含义可以说地球人都知道。以权谋“公”（因为人心不可测，我们只能就直接层面讨论为公，为区别终极层面为公，这里的公字带引号）则是笔者的杜撰。它的含义也许从案例角度更容易理解。比如，以开发的名义随意圈走农民的土地；以美化的名义强行拆走居民的住房；以抓赌的名义突击进入公私场所；以净化的名义任意抓走正在马路上散步的一对男女，等等。

一、

最近，笔者在读了长篇通讯“最富争议的市委书记”（《南方周末》2004年2月5日A1 A3），以下简称“争议”）之后，更加感受了，在我国、特别是在经济不发达地区以权谋“公”的丰富多样。从“争议”一文，我们可以看到江苏宿迁市仇和书记的为“公”而用权：

当仇书记在欧洲考察时看到欧洲国家的广场上有树栽在木箱中，“马上就打电话回来要求办”；

当仇书记夜巡城区4次脚踩大便时，全县5000多名干部被勒令充当“清洁工”；

当仇书记意识到“警匪一家”时，沭阳县一夜之间41个派出所所长异地轮岗；

当仇书记开会发现有人迟到缺席时，勒令迟到缺席者次日到纪委交纳罚款50-100元；

当仇书记接到有人投诉公安局一个股长的儿子在一游泳馆消费不给钱还打人之后，他就将这位股长撤职，并在该游泳馆前设了一个治安亭，令其站岗；

当仇书记了解到被查处干部家属情绪低迷时，规定每个周六在机关开舞会，所有常委都得来陪舞；

当仇书记升任市长之后，他到所有省直机关走访拜见所有副厅级以上干部，使平时受冷漠的机关感觉“很温暖”；

当仇书记了解到沭阳黑色路面只有56公里、财政缺口很大时，他发动“全民战争”，每个财政供养人员扣除工资总额10%至20%，甚至50%，每个农民出8个义务工，以至一位官员回忆说，“大家敢怒不敢言，他是县委书记，又是市委常委，地位特殊，告状都没用”，时至今日，公职人员工资仍被逐月扣除；

当仇书记了解到招商引资重要时，他要求1/3机关干部离岗招商，副处级干部要每年引资500万元，完不成任务所在部门一把手免职；

当仇书记要发展小城镇时，他要求各乡镇沿街房屋必须改为贴白瓷砖的二层楼房，一楼商用，二楼住宅，以至某镇改造楼房时墙体倒塌死伤民工5人；

当仇书记要拆迁建新城时，以铲车、吊车开路，公检法加上居委会一共出动300多人，命令居民限时搬完家中东西，结果居民的许多东西被仍到门外，当时天还下雨，租板车的价格涨到40元一车，有个妇女的柜子太大搬不出来，铲车上去推倒房子，柜子被埋在里面，该妇女立即昏了过去；

当仇书记看到一中年妇女违规跨越护栏穿过马路时，他掉过车头就追，结果这位妇女吓得跑进了女厕所；

当仇书记看到电视曝光极为有效的作用后，他指示（直接或间接）县电视台开设《自我亮相》，让犯错的人“示众”；

当仇书记要改革时，他一卖到底，不管是什么企业、学校、医院，勒令机关单位的门面房一律拍卖，因为拿在手里出租就可能腐败；

当仇书记与记者对话时，仇书记说，“西方在我国现在这个发展阶段时，在我国这种人均GDP 时，哪里有人权呢？……中国……用30年走完西方300年的路，政治优势是重要的。权力相对集中，可以采取压缩饼干式的发展，……承认宿迁的现状的话，能不能用人治来推动法治，用不民主的方式来推进民主呢？”

笔者以为，上述仇和书记的以权谋“公”与以权谋私相比，不仅不会好于后者，而且反而会劣于后者，甚至可以说更危险、更可怕。因为以权谋私见不得阳光，很难持久，容易暴露，问题容易得到较早纠正，正如先哲们所说，你可以骗一部分人，你不可以骗所有的人；你可以骗一时，你不可以骗一世。但是以权谋“公”就不同了，它在阳光下操作，它以“公共利益”与“多数人的利益”的面目出现，任何与它的抗争都极易被扣上“为私”的帽子。因此以权谋“公”可以大面积、长时间地推行。结果，它使问题隐藏得更深、积累得更多，不到相当程度不足以被扭转。因此它是巨大灾难性的，使社会付出更大的成本，使长远的发展成为不可能！如果说，以权谋私者多少有点畏惧法治，则以权谋“公”者是完全无视法治。显然，一个“权大于法”的社会怎么会优于“权畏于法”的社会呢？下面对仇书记的以权谋“公”略作分析。二、

仇书记看到欧洲国家的广场上有树栽在木箱中，“马上就打电话回来要求办”。笔者质疑：市委书记究竟应该管什么？城市广场上几棵树还需要书记管吗？如果在欧洲看到的不是木箱里栽树，而是金箱里栽树，是不是我们也要在广场上放上金箱呢？如果下一任市委书记喜欢鲜花，或者雕像，那么宿迁广场上的木箱是否要遗弃呢？

仇书记夜巡沭阳县城脚踩大便4次，全县5000多名干部被勒令充当“清洁工”。笔者质疑，仇书记白天就看不到大便非要晚上去踩吗？苏北县城的环境污染路人皆知，除非你只呆在县委大院中！谁有权勒令5000多干部充当清洁工？这种清洁工要当多久呢？是不是环卫工人不够？是不是环卫工人不尽职？如果这些干部是8小时之内搞清洁，那是不务正业；如果是8小时之外搞清洁，那至少是加班，而如果是加班，就应该付加班费！否则违反“劳动法”。如果仇书记可以勒令干部充当清洁工，那么县长是否有这个权呢？其他常委呢？后任的书记呢？当然真正的自愿除外！

仇书记了解到到“警匪一家”，沭阳县一夜之间41个派出所所长异地轮岗。笔者质疑，如果真的是警匪一家，靠异地轮岗能解决问题吗？如果真的是警匪一家，是否应该按刑法来起诉追究呢？如果异地轮岗有必要，这种一夜之间把所有派出所长都调换是不是违反了程序？所长轮岗有制度吗？所长轮岗需要书记越级干预吗？是不是每隔几年就来一次大轮岗呢？平时逐步轮岗不行吗？

仇书记要求开会迟到缺席者次日到纪委交纳罚款50-100元。笔者质疑：仇书记个人有执法权吗？开会迟到缺席交罚款有法律依据吗？纪委有权收罚款吗？仇书记时代交罚款50-100元，后任书记时代交多少罚款呢？再说，有多少会值得参加呢？很多事情不开会不行吗？这种传达性的大会在电子时代是不是多余呢？

仇书记了解到公安局一个股长的儿子凭借特权白吃白喝还打人就撤了股长的职，还令其站岗。笔者质疑：如果这个股长的儿子杀了人，这个股长是否要替儿子偿命呢？这不是株连九族吗？如果这个儿子是成年人，如果确是股长父亲教唆其白吃白喝，威胁老板必须让其白吃白喝，则确应处理这个股长。不过即使要处理，也不应是书记的事情，是公安局的事。如果说书记有事要做，那只能是就公安局领导对下属股长管理不严对局领导提议作出处理；如果股长这个儿子不足18岁，则股长应负起父亲教育责任。法制社会，权利与义务是平等的，一人做事一人当！

仇书记规定每个周六在机关开舞会，要求常委来陪被处分干部的家属跳舞。笔者质疑，常委

会周六来陪舞，算不算工作？如果算工作，算不算加班？如果算加班，该不该发加班费？家属周六来跳舞，是否都是自愿？

仇书记升任市长到所有省直机关拜访，拜见所有副厅级以上干部。笔者质疑，这种拜访是否算工作？如果要拜见，只限于副厅级以上，究竟意味着什么？依此逻辑，股长升乡长，要拜访所有县机关；市长升省长，要拜访所有中央机关，这样的做法合适吗？省里那么多厅级干部要花费多少时间拜访？是否要年年拜访呢？谁来监督市长的工作活动？市长究竟该干什么？

仇书记认识到要想富、先修路，但修路缺钱怎么办？他发动了人民战争，每个吃皇粮的人员扣除工资10%至20%甚至50%，每个农民出8个义务工。笔者质疑，谁有权扣工资？依据什么扣工资？扣了的工资什么时候还？还款是不是要加上利息？仇书记可以扣10%，后任的书记可以扣多少？可以扣多久？不继续扣以后的日子该怎么过呢？如果说公务员可以归仇书记“管”，农民凭什么被管？农民凭什么出8个义务工？当然扣工资对仇书记来讲是无所谓的，仇书记即使工资全扣也衣食无忧！笔者前不久曾看到中央台焦点访谈曝光了宿迁市向学校教师摊派宿迁日报，尽管后来纠正了，但是事实毕竟存在！这种行为不是违纪、违规、违法吗？这种行为是不是对劳动者权利的侵害？这种侵害应该由谁来承担责任呢？尽管黑色公路增长了若干倍，也促进了经济发展，可是它的代价呢？功是功，过是过，功不可抵过。比如，美国19世纪的铁路大发展就是建立在华人等有色人种累累尸骨的基础上，你能说，只要路修好了，违法而不计代价就是可容忍的吗？我们可以用服兴奋剂的办法提高体育成绩吗？难道就没有其他成本更低的办法了吗？如果今后沭阳缺电建电厂，是不是需要继续扣工资呢？人穷志不短，理更不应短！实际上，仇书记已经道明：中国要用30年走完西方300年的路，就必须用不民主的方法来推进“民主”，用人治的方法来推进法治。依此逻辑，其递推的结论是可怕的！再说，我们与西方发达国家本质的差距是在或仅仅是在经济层面上吗？仇书记为了加快沭阳这个最穷县的发展，要求1/3机关干部离岗招商，规定引进外资指标，要求各乡镇的主路上必须是帖白瓷砖的二层楼房，要求市民限时拆迁住房，否则铲车推倒，……。

这里再一次显示了仇书记要用人治、要用不民主的方法来推动发展。笔者质疑：机关干部作为公务员，其任务是提供公共产品，是为招商引资提供服务，其本身不应直接从事招商，而规定招商指标更是侵犯了公务员的权利。如果说公务员人浮于事，则也不应是这种精简方式，而应按公务员条例进行精简。再说为什么是1/3而不是1/4或1/2的公务员离岗招商？依据是什么？如果是1/3，是所有部门同比例的1/3吗？如果是1/3，究竟哪些人应属于这1/3呢？有什么标准吗？各乡镇的主路上建什么房子，如果产权是私人的，则建什么房子属于私权范围，政府或仇书记有权强制吗？即使是城市规划，也不能干预一定要帖瓷砖吧！乡民没有钱，暂时盖平房就不行？这种所谓的整齐划一的就符合美学原理？抑或是仇书记的个人偏好？当然如果乡民自愿，可以把土地有偿转让给有能力盖帖瓷砖的二层小楼的人。也许仇书记居住于省城，城市化之心太迫切！

笔者家乡在苏北，笔者深知苏北及所有不发达地区的小城镇太缺少各种公共产品了，它们最缺的绝对不是大街两边的帖瓷砖的二层小楼，这种东西最适合于领导干部下乡“隔着玻璃看”。它们最缺的是各种基础设施，比如没有足够的卫生的恰恰是需要帖白瓷砖的公共厕所就是其一，没有足够的卫生的下水道就是其二，没有足够的卫生的垃圾处理设施就是其三，没有足够的不泥泞的最好是有路灯的人行小道就是其四，等等。至于仇书记带人用铲车推倒百姓住房而损害了公民财产，恐怕就不仅不是好心办事，而是好心办错事、办罪事，是多数人（也许是多数人）对少数人的“暴政”，是政府对个人的暴政，这是与法制社会格格不入的。这样的做法，仇书记可能要站到刑诉的被告席上！

三、

仇书记眼睛里容不得沙子，看到妇女违规穿越马路，调过车头就追赶，吓得这名妇女钻进了女厕，看到抓到的小偷就令其在电视上“示众”。笔者在北京这个中国所谓最大的现代化都市生活20多年，至今还时常看到有人穿越已划上禁穿记号、有栏杆的大马路，甚至是神州第一路的长安街，这种人中有外地人、有本地人，有老有少，有男有女，如果仇书记的小车要开在北京是不是也要去追赶这些违规者呢？北京尚且如此，极不发达的苏北县城发生无车的百姓穿越马路这样的事还有什么不正常吗？罗马不是一天建成的！笔者当然不是为违规者贴金，说得轻一点，仇书记是太心急了；说得客观点，仇书记的这种行为自身违反了交通规则。再说仇书记纠正交通违规实属越位，而且，仇书记纠得过来吗？如果是有人开车乱穿马路，仇书记也要去追吗？另外，也许这条公路设计不科学，使行人过马路不方便。不知道，仇书记有没有让这位妇女到电视上示众？

仇书记改革心切，他要卖掉所有：企业、学校、幼儿园、医院、机关的门面房。笔者不是不赞成改革。关键是改革什么、怎么改革、三思而后行。笔者自认为是中国的非主流学者，可是看了仇书记的所言所行，似乎感到仇书记的“非主流”色彩比笔者还要浓重！不过，我从来认为，学者可以有主流与非主流之分，但公务员绝对不能有主流与非主流之分，公务员的任务只有一个，那就是依法办事。凡是法律没有说的，坚决不干。而学者则不同，他是不仅要研究法律已经说的，而且要研究法律说得对不对，还有什么应该说而没有说的；企业也是如此（比如它可以避税），这就是社会分工，这就是铁律！仇书记对国有资产（不是省有资产，也不是县有资产）的处理之大胆，可谓胆大包天！这一点在中央电视台的纪实栏目中笔者已多有领教！没有规则的改革是伪改革，是寅吃卯粮的改革！当然，卖完了资产，仇书记已离任高升了。

本文草成之时，《中国经济时报》（2004年2月10日）已就仇和现象快速发表了一组文章：马龙生的“仇和现象”折射民主与效率对立困局，陈杰人的“罩着改革光环的专制和人治更值得警惕”，刘东的“我们需要仇和这样的…铁腕?”，孙兴全的“仇和现象”发生学。这4篇文章中，马龙生的属于肯定与否定对半，刘东的属于肯定大于否定。如果要是做个比较，笔者属于彻底否定派！中国绝不能用不民主的方式来推动民主（实质上这在总体上是不可能的，是对民主的讽刺），绝不能用人治的方式推进法制（实质上这也是不可能的，是对法制的嘲弄）。依照这样的逻辑，中国可以用类似于西方“羊吃人”的方式进行资本原始积累，也可以招聘奴隶修建铁路，甚至可以用对外战争来获取财富！这是可怕的！

顺便需要指出的是，中国的落后与西方特别是美国的超越也仅仅只是从150年前开始的，绝不是仇和所说的300年。150年前的中国，其GDP占全世界的比重不低于1/4，据说是1/3。后来落后的一个重要原因是中国被偷、被抢、被拿的太多了。仅赔款就达16亿两白银，而当时清政府一年的财政收入不过0.5亿两白银左右。

笔者还需要指出的是：仇和在沭阳县的所作所为能够推广到宿迁全市吗？能够推广到苏北吗？能够推广到江苏吗？他敢吗？

最后，笔者还想知道的是：沭阳县拖欠克扣的工资总额至今累计是多少？仇书记家在省城，在沭阳工作时他住在什么地方（据笔者了解，外地的县长、书记往往住在县里最好的政府宾馆里，这笔开支不是一个小数）？仇书记是否周一来沭阳周五回省城呢？他以什么交通方式回家呢？他与《南方周末》记者3次长达10多个小时的深谈是属公还是属私呢？是8小时内还是8小时外呢？仇书记的时间那么珍贵，他是如何挤出来的呢？如果记者报道属实，作为高考恢复后的77级一般高校的大学生，1982年初才毕业，1984年5月即毕业后才工作2年就提为副处级（估计越过股级、科级），以其26岁的年龄，在省里而不是在中央大府，这个速度是不是全国之最？笔者想知道为什么（这不应是侵犯隐私，因为仇书记是公众人物）？当然，笔者也想知道仇书记的家庭收入、家庭财产、纳税有多少？这不是苛求吧！

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100872 中国人民大学顾海兵教授