对我国区域经济发展战略的思考

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《中共合肥市委党校学报》#$$!年第!期讲堂辑要

对我国区域经济发展战略的思考

江浩

（中共合肥市委党校，合肥#"$$"%

）收稿日期：!""#$"%$!&

作者简介’江浩&合肥市委党校马基教研室讲师。

’摘要

(建国后区域经济发展的均衡和非均衡战略有得有失，提出了树立以人为本、统筹区域发展观念和实施非均衡协调发展战略的对策思路。

’关键词(区域经济均衡发展战略非均衡发展战略非均衡协调发展战略

新中国成立以来，我国的区域经济发展战略和工业产业布局根据当时的国际环境和国内经济社会发展条件的变化，历经了多次大的调整，取得了巨大的成就，但也存在着明显的失误。党的十六届三中全会提出以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观，为现阶段实施的非均衡协调区域经济发展战略注入了新的内涵。

一、均衡发展战略，即充分利用沿海，实现国家工业生产力的均衡布局

新中国刚成立时，我国农业比重大，工业生产严重不足，属于现代工业的在国民经济中的比重只占%$)左右，并且*$)集中在面积不到%#)的东部沿海地带，许多产业之间不配套，根本不能形成产业链。为了迅速改变旧中国遗留下来的不合理的产业布局和国防建设的需要，国家利用计划经济体制，集中全国的资源，重点对中西部地区进行了大规模的投资和建设。这一战略思想持续了"$年时间。“一五”计划明确提出，“在全国各地区适当分布生产力，使工业接近原料、燃料产区和消费地区，并适合于巩固国防的条件，来逐步改变这种（生产力布局）不合理的状态，提高落后地区的经济水平”。在“一五”期间，国家基本建设投资总额中，沿海占"+,-)，而中西部地区占!+,.)。区域经济政策既考虑了向内陆地区的倾斜，又注意了

利用沿海原有的工业基础的“扩散效应”，取得了高速度、高效益和地区差距减小的良好效果。

在“二五”计划中针对过去曾一度出现的忽视沿海

“发展极”建设的倾向，“二五”计划中强调要兼顾内地与沿海的发展。然而，%-/.年开始的“大跃进”运动打乱了原定的计划，加之国家要求各大协作区和各省区市都建立起各自独立的完整的工业体系，沿海优先发展战略未能实现。整个“二五”和三年调整时期，国家在中西部的投资比重仍有较大的提高，分别为/+,$)和/.,")。比“一五”高出了%$)。

+$年代中期国际环境发生了变化，国家对形

势的估计过于严峻，制定了全国按一二三线布局

工业，集中力量建设“三线”战略后方的决策。“三五”时期，中西部地区占全国的投资的比重上升到了+!,*)，是历史上计划投资比重最高的时期。

“四五”时期，在继续向大西南建设的同时，一批重点项目转向“三西”（豫西、鄂西、湘西）地区。

“五五”计划时期，国家的投资重点开始向东部沿海转移，国家投资沿海的比重上升到!#,#)。

总体上看，改革开放前"$年的国家的区域经济发展政策，在实现全国生产力的均衡布局方面取得了很大的成就。一大批国家重点项目在中西部地区的投资建设，一批沿海地区的老企业的内迁，在较短的时间内为中西部地区奠定了城市化

和工业化基础。正是由于这一时期的工业和公路、铁路的建设，才为后来的改革开放和迎接沿海地区经济的“扩散效应”提供了有力的支撑。但不容否定，国家在内地大规模的投资并未产生良好的效益，地区间的差距并未缩小。重要的原因是用国防原则代替了经济原则，特别是在三线建设时期，许多企业按“山、洞、散”要求选址，违背了聚集产生规模效益的经济规律，没有形成“发展极”，使之项目建成后不配套，生产能力过剩，并使以后的调整付出了昂贵的代价；再者，国家大中型企业“嵌入”式的封闭体制，“发展极”的扩散效应难以发挥，对地方经济并未产生很好的带动作用。所以东西部地区的人均国民收入差距仍然很大，"#$%年至"#&$年相对缩小了"%’&(，而"#&$年至"#)*年间则又扩大了""’*(。

二、非均衡发展战略，即优先发展沿海，实现各地区共同富裕

)+年代末，从国际上看，我国的全球地缘政治和经济形势发生了重大变化，和平和发展成为国际关系的主导趋势，我国与美、日、俄及周边国家的关系不断得到改善；从国内看，开始了以市场化为取向的改革，区域经济发展战略和政策在总结过去经验教训、借鉴各国区域开发的理论和经验的基础上进行了重大调整。主要表现在政策目标由过去的追求区域平衡发展转向以效率为中心的区域的非均衡发展；开发的重点区域由过去的中西部地区转向沿海地区；政策工具由过去的单一的指令性计划下的国家投资转向投资主体多元化，特别是地区开发的制度创新和差别性的地区开放政策，体现了国家的区域经济发展思想。这一时期大约持续了"$年。

“六五”计划提出的区域政策方针是，积极利用沿海地区的现有基础，充分发挥其特长，带动内陆经济进一步发展，同时，努力发展内地经济，继续积极支持和切实帮助少数民族地区发展生产，繁荣经济。

“六五”期间，国家重点投资项目有一大批集中在沿海地区，沿海占我国的投资的比重达到了!)’)(，超过了中西部地区的!&’$(。沿海地区率先进行了区域开发的制度创新，先后开辟了深圳等四个经济特区、"!个沿海开放港口城市和,个沿海经济开放区。对这些地区在财政、税收、外资利用、外贸出口留成等方面实行了区别于其它地区的特殊的优惠政策。

“七五”计划期间，国家提出发展东中西地区不同的政策梯度，要加速发展东部沿海地区，同时把能源、原材料建设和重点放在中部，并积极做好进一步开发西部的准备。这期间，国家对沿海地区实行了“大进大出”的外向型发展战略，鼓励本地区积极参与国际交换和竞争。并进一步扩大了沿海开放区的范围，设立了海南省和海南经济特区，作出了开放上海浦东的决定。

“七五”时期，全国生产力布局进一步向东部倾钭，$年间的投资比重上升到$"’)(，而中西部地区比重则下降到!+’%(。对于东中西部的差距，"##+年开始实施的“八五”计划，提出了区域经济发展的新的基本指导原则“统筹规划，合理分工，优势互补，协调发展，利益兼顾，共同富裕”。国务院"##%年作出了《关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》、"##!年作出了《#+年代国家产业政策纲要》和《国家八七扶贫攻坚计划》，明确表明国家对沿海倾钭政策的调整，要对中西部地区进行援助。这一期间，国家的重点建设项目放在基础产业和基础设施建设上，地区布局上，在继续考虑沿海发展需要的同时，较多项目安排在中西部地区。但从结果看，东部的基本建设的国家投资占全国的$!。%(，而中西部占,*’%(，是历次$年计划的最低点。中西部地区和东部地区的经济发展差距加大，"##$年人均-./的相对差距分别达到$*’%&(和%#’!%(均为历史最高。

综观改革开放后的前三个五年计划中，区域经济非均衡发展战略，无疑是取得了显著的成就。东南沿海珠江三角洲地区、上海为龙头的长江三角洲地区、环勃海经济圈充分利用地区的比较优势建立起了全国的经济“发展极”和“增长带”，已成为中国经济中心，是发展最快的地区，使国民经济实力有了较大的提高。然而，这一发展战略的负效应也是明显的，当回波效应还在压到扩散效应的时候，中西部地区高素质的人力、资本等生产要素在市场机制的作用下，为了追逐更高的工资和利润率纷纷流向发达地区，使得中西部地区稀缺的人才和资本更加缺乏，原有的自然资源优势也得不到有效的发挥，还有自"#)*年以来每年春节期间的所谓“民工潮”给我国的交通部门带来巨大的压力；国家实行的有差别的优惠的经济政策，使东部地区的投资环境更优越，东部地区的企业和中西部企业在全国统一的大市场中不是处在同一起跑线上竞争，中西部地区吸引外部资本的条件更加恶化。

三、非均衡协调发展战略，即统筹区域发展，

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全面建设小康社会

在实行均衡发展战略和非均衡发展战略以后，我国大部分地区建立起了对区域经济具有带动作用和影响作用的发展极，发展极的极化作用和扩散作用也得到了发挥，取得了经济和社会的进步，增强了国力，提高了人民的生活水平。但突出的问题是区域经济发展不平衡。所以#$$"年党的十四届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和%&#&年远景目标的建议》，把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为今后#"年中国经济和社会发展必须贯彻的一条重要方针。党中央和国务院高瞻远瞩，审时度势，作出西部大开发的战略。国家制定了"个方面的政策措施：加快基础设施建设，搞好生态环境建设，发展优势特色产业，加强科技教育和促进改革开放。由于地区性经济发展的累积效应和政策效应时滞性，这些政策只能是缓解地区差距扩大趋势，朝着缩小差距的方向努力，现在缩小差距是不现实的。如经济总量东部地区占全国比重从#$’&年"&(上升到%&&%年"$(，中、西部地区分别由)&(、%&(下降到%!*"(和#+*"(；人均,-.东部地区高于全国平均水平进一步提高，#$’&年)!(提高到%&&%年")(，中、西部地区从占全国平均水平的’’(、/&(下降到/&(和"$(。

区域经济发展差距已经成为经济进一步发展的障碍，引起了人们普遍关注。差距产生的根本原因是一直未能妥善处理好近期效益和长远效益的矛盾，没有树立以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观。也就是说，在追求近期效益时，要考虑长远利益的要求；在优先发展东部沿海地区的同时，不能忽视中西部地区的协调发展的要求。不然的话，东部地区的发展极建立起来了，极化作用非常明显，而广大的贫穷的中西部地区迎接辐射的能力缺乏，没有基础和条件去承接外界的资金、技术等生产要素，没有能力为东部地区的产品提供广大的市场，“发展极”的扩散作用也就失去了应有的支撑，终将阻碍全国经济发展效益的提高。因此，制定区域经济发展战略，必须以资源有效配置为基础，全面权衡，统筹区域发展，实施非均衡协调发展战略，实行新的区域经济战略布局。为此，必须做到：积极推进西部大开发，有效发挥中部综合优势，支持中西部地区加快改革发展，振兴东北地区等老工业基地，鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化，逐步形成东、中、西经济互补，南、中、北经济联动，互相促进，协调发展的区域经济格局。

#、振兴东北地区等老工业基地

东北地区曾得到了国家重点投资和建设，是中国最重要的重工业基地之一，对中国的工业化建设作出了巨大的贡献，素有“共和国长子”的美誉。改革开放以后，虽然也进行了技术改造和制度创新，但由于力度不够、资金不足、观念滞后，效果不明显，工业基地的功能逐渐下降。当前，中国经济发展进入新的一轮增长时期，对重化工业等产品的需求必将愈来愈旺盛，东北老工业基地的作用就凸现出来，这些工业基地的作用也是其它新兴的工业基地无法替代的。振兴东北老工业基地从政策和方法上要与西部大开发有所不同，国家投资的力度和政策的效用随着市场化程度的加深在逐渐递减，因此振兴东北等老工业基地除了国家的政策扶持和投资适当倾钭外，主要靠地方练内功。一是要针对一个个企业，采取高新技术和先进的实用技术来改造传统技术，用市场化的管理手段取代传统管理。所需的资本应采用多种方式筹集，包括外资的、民间的，组成混合所有制企业，逐步建立现代企业制度。要允许商业银行进一步采取灵活措施，处置不良资产和自主减免贷款企业的表外欠息，以减轻企业的财政负担；对于部分企业历史形成的确实难以归还的历史欠税，按照规定条件，经过批准后可给予豁免。东北老工业基地面临的困难多，离退休职工是全国最多的，社会保障严重不足，逐个企业分类指导，可以减少社会的震荡，降低改革的成本。二是要进一步转变政府职能，改变过去干预微观经济领域过多过细的做法，不该政府管的，坚决退出，形成新型的政企关系。政府管资产不管企业，要切实退出直接管理经济的职能，尤其是不能以“推进企业改革”为借口，对企业进行行政干预。政府要在体制创新、机制创新方面总结经验、作出成果，突出依法行政，不断增强宏观调控能力，在工作中突出服务意识，更多地营造健康、有效的市场环境。三是要加快东三省的分工合作，消除地区间壁垒，从经济全球化和国际产业分工中来定位，建立具有东北特色的重化工业产品大市场，形成中国经济增长的新的“发展极”。东北地区是我国的重化工业基地，重型制造业基地、装备工业基地、粮食基地，已形成了综合工业体系，还具有科教、人力

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资源、基础设施、对外开放区位等方面的优势，具备了建立重化工业大市场的条件。因此，振兴东北老工业基地要全盘考虑，强化对内、对外开放，在区域分工和合作的基础上进行产业整合和企业重组，形成区域大市场。同时，要振兴东北以外的老工业基地，如西部的重庆、成都、西安、兰州等。

#、继续推进西部大开发

我国经济发展有东西差距，也有南北差距，但重点是东西问题。振兴东北等老工业基地不会削弱或阻碍西部大开发战略的实施，这是因为实施西部大开发关系到我国统筹区域发展和全面建设小康社会，最终实现共同富裕的社会主义本质的要求；关系到全国经济全面、协调、可持续发展，民族、宗教、边疆等社会稳定，保持国家长治久安的要求。因此，要继续推进西部大开发。具体的思路，一是要尽快制定《西部大开发法》。西部大开发不是一蹴而就的，而是长期的系统的工程，要把中央对西部大开发的目标、指导原则、重要的政策措施、政府的责任等内容进行规范，上升到法律去遵循。二是要东中西联动、优势互补、相互促进、共同发展。也就是说，既要保持东部沿海地区的发展势头，促进珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区三个“发展极”的进一步发展；同时在西部进行基础设施建设，培育新的“发展极”和经济增长带，并使它们与东部的“发展极”密切联系起来，形成联动的格局。如在沿江经济带上，打造以重庆和成都为两级的长江上游经济圈和城市群，形成与以武汉为中心的中游和以上海为中心的经济区的联动；在沿黄经济带上，推进西北地区能源和原材料的开发，形成与环渤海湾经济区的联动。三是要发挥资源优势，以科技密集型和劳动密集型为重点产业方向。西部有丰富的矿产、原材料和水电资源，必须集中力量用高新技术加以改造，提高附加值；西部地域辽阔、农牧人口多，教育程度低，必须大力发展劳动密集型产业；西安、重庆、成都、兰州等地聚集着大量的科技人才、资源，高新技术产业，科技密集型产业也是西部发展的一个亮点。四是要坚定不移地调整经济结构。经济结构的重点是产业结构，要继续加强第一产业，调整和优化农业结构，努力提高第二产业，推动工业结构优化升级，积极发展第三产业和新兴产业，实现产业结构的合理化。

$、组建都市圈，明确经济中心，打造经济区

我国历史上不是按部门而是按省区来组织经济的，各省行政区都形成了比较完整的工业体系，各地方经济独立性很强。%&’(年经济体制改革以来财政“分灶吃饭”制度和不合理的价格体系使得各省区成为一级的利益主体，地区经济分割和封锁也就成了自然的事，各地方向中央争项目和资金重复建设在所难免。为此，我国经济学家、宏观经济学协会常务副秘书长王健在%&&"年就提出了“九大经济圈”的设想，以北京、天津、石家庄为中心城市的京津冀都市圈；以沈阳、大连为中心城市的沈大都市圈；以长春、哈尔滨为中心城市的吉黑都市圈；以济南、青岛为中心城市的济青都市圈；以武汉、长沙、南昌为中心城市的湘鄂赣都市圈；以成都、重庆为中心城市的成渝都市圈；以广州、深圳、珠海为中心城市的珠江三角洲都市圈；以南京、扬州、合肥为中心城市的长江中下游都市圈；以上海)苏锡常宁杭为中心城市的大上海都市圈。

都市圈和经济区建立后可以带来以下好处：一是都市圈内大城市聚集，可以提高土地的经济产出率；大城市的摩天大楼多，小城市平房、低矮楼房多，都市圈内提高了空间的容积率。二是按照都市圈理论的界定，圈内有一个相对独立的工业体系，成为一个独立的大市场。这样对于制造业来说，圈内可避免重复建设，既可以提高资本资源的利用效率，也可以减少物资交流，还可以减少因交通压力而对道路建设使用土地面积的过多占用。三是都市圈突破了过去的行政区划，能够在较之省区更大的范围内优化和调整经济结构，培育若干具有国际竞争力的产业集群和合理分工、梯度互补的产业体系。

参考文献：

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责任编辑-李安福

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