《项目建设审批制、核准制、备案制》

项目建设审批制、核准制、备案制

（一）审批制

1、审批范围。审批制适用于政府投资项目。政府投资项目是指全部或部分使用中央预算内资金、国债专项资金、省级预算内基本建设和更新改造资金投资建设的地方项目。

2、投资内容。政府投资主要用于社会公益事业、公共基础设施和国家机关建设，改善农村生产生活条件，保护和改善生态环境，调整和优化产业结构，促进科技进步和高新技术产业化。

3、投资方式。政府投资采取直接投资、资本金注注入、投资补助、贴息等投资方式。

4、审批权限。省发改部门是负责全省政府投资管理工作的主管部门；市、州、县（市、区）发展改革部门是负责本行行政区域内的政府投资管理工作的主管部门。

政府投资项目根据建设性质、资金来源和投资规模，分别由国家、省级和市、州政府投资主管部门或由政府投资主管部门会同相关部门审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算。政府投资项目的可行性研究报告、初步设计，由政府投资主管部门委托有咨询评估机构进行咨询评估或评审；重大项目应当进行专家评议。咨询评估没有通过的不予审批。

政府投资300万元及以上的建设项目，由省级投资主管部门审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算，并组织竣工验收（初步设计概算总投资不得超过审定的可行性研究报告的总投资的10%。确需超过的，应当按程序重新报批可行性研究报告）。

政府投资300万元以下的建设项目，按职责权限和隶属关系由省直有关部门或市、州政府投资主管部门审批项目建议书、可行性研究

报告、初步设计及概算，并组织竣工验收。

（二）核准制

企业投资国务院《政府核准的投资项目目录》中所列重大项目和限制类项目的，均应当向当地投资主管请求核准。

进行核准的项目，应当向核准机关提交申请报告。申请报告应当由具备相应工程资质的机构编制。

（三）备案制

凡属于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，均实行备案制。总投资在1亿元以上的项目，由省发展改革部门备案；总投资在1亿元以下的项目，由市（州）发展改革部门备案。

（四）三者的区别

备案制、核准制与审批制的区别主要体现在三个方面。第一，适用的范围不同。审批制只适用于政府投资项目；核准制则适用于企业不使用政府资金投资建设的重大项目和限制类项目；备案制适用于企业投资的中小项目。第二，审核的内容不同。过去的审批制是对投资项目的全方位审批，而核准制只是政府从社会和经济公共管理的角度审核，不负责考虑企业投资项目的市场前景、资金来源、经济效益等因素。第三，程序环节不同。过去的审批制一般要经过项目建议书、可研报告、初步设计等多个环节，而核准制、备案制只有项目申请核准或备案一个环节。

基本建设程序

建设程序是指建设项目从设想、选择、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入生产整个建设过程中，各项工作必须遵循的先后次序的法则。

基本建设项目一般要经历以下几个阶段的工作程序：

1、根据国民经济和社会发展长远规划，结合行业和地区发展规划的要求，提出项目建议书；

2、在勘察、试验、调查研究及详细技术经济论证的基础上编制可行性研究报告；

3、根据项目的咨询评估情况，对建设项目进行决策；

4、根据可行性研究报告编制设计文件；

5、初步设计批准后，做好施工前的各项准备工作；

6、组织施工，并根据工程进度，做好生产准备；

7、项目按批准的设计内容建成并经竣工验收合格后，正式投产，交付生产使用；

8、生产运营一段时间后（一般为两年），进行项目后评价。

目前我国基本建设程序的内容和步骤主要有：前期工作阶段，主要包括项目建议书、可行性研究、设计工作；建设实施阶段，主要包括施工准备、建设实施；竣工验收阶段和后评价阶段。

（一）前期工作阶段

1、项目建议书：是要求建设某一具体项目的建议文件，是基本建设程序中最初阶段的工作，是投资决策前对拟建设项目的轮廓设想。

2、可行性研究：项目建议书一经批准，即可着手进行可行性研究。是指在项目决策前，通过对项目有关的工程、技术经济等各方面条件和情况进行调查、研究、分析，对各种可能的建设方案和技术方案进行比较论证，并对项目建成后的效益进行预测和评价的一种科学分析方法，由此考察项目技术上的先进性和实用性，经济上的盈利性和合理性，建设的可能性和可行性。

3、设计工作：一般建设项目（包括工业、民用建筑、城市基础

设施、水利工程、道路工程等），设计过程划分为初步设计和施工图设计两个阶段。

（1）初步设计（基础设计）。初步设计的内容是指项目的总体设计、布局设计，主要的工艺流程、设备的选项和安装设计，土建工程量及费用的估算等。

（2）施工图设计（详细设计）。施工图设计的主要内容是根据批准的初步设计，绘制出正确、完整和尽可能详细的建筑、安装图纸。

（二）建设实施阶段

1、施工准备。一是开工建设前的准备。主要内容包括组织征地、组织设备、组织招投标、签订施工合同等；二是项目开工审批。向项目主管部门及其授权机构申请项目开工审批。

2、建设实施。主要确定项目新开工建设时间；年度基本建设投资额；生产或使用准备等。

（三）竣工验收阶段

1、竣工验收的范围。按照上级批准的设计文件所规定的内容和施工图纸的要求全部建成，工业项目经负荷运转和生产考核能够生产合格产品，非工业项目符合设计要求，能够正常使用，都要及时组织验收。

2、竣工验收的依据。依据是经过上级审批机关批准的可行性研究报告、初步设计或扩大初步设计（技术设计）、施工图纸和说明、设备技术说明书、招标投标文件和工程承包合同、施工过程的设计修改签证、现行的施工技术验收标准及规范以及主管部门有关审批、修改、调整文件等。

3、竣工验收的准备。一是整理技术资料；二是绘制竣工图纸；三是编制竣工决算。竣工验收必须提供的资料文件有：项目的审批文件、竣工验收申请报告、工程决算报告、工程质量检查报告、工程质

量评估报告、工程质量监督报告、工程竣工财务决算批复、工程竣工审计报告、其它需要提供的资料。

4、竣工验收的程序和组织。建设项目的验收可分为初步验收和竣工验收两个阶段进行。大中型、限额以上基本建设和技术改造项目，由国家发改委或国家发改委委托项目主管部门、地方政府部门组织验收。小型项目、限额以下基本建设和技术改造项目由项目主管部门和地方政府部门组织验收。

（四）后评价阶段

建设项目评价是工程项目竣工投产、生产运营一段时间后，再对项目的立项决策、设计施工、生产运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动。

项目投资管理

（一）政策管理

1、用地审批

按照国务院投资体制改革的有关决定，土地预审成为各类建设项目审批、核准、备案的必备文件。对属于国家限制用地目录中涉及的农林机械等14个行业112类建设项目，国土部门实行有条件供地，投资主管部门实行有条件审批、核准；对属于禁止供地目录中所列的钢铁、建材、高档别墅等15个行业96类建设项目，各级投资管理部门一律不得进行项目批准，国土资源管理部门一律不得办理用地手续。

按照国家现行的土地管理政策，建设用地按两种方式审批。一种是城市（城镇）分批次用地，是指城市（城镇）土地利用总体规划确定的规划区范围内，将农用地和未利用地转为建设用地，并将集体土

地征收为国有土地的审批。我省此类用地除兰州近郊四区需上报国务院审批以外，其他市县一个批次征收耕地不超过35公顷，其他土地不超过70公顷的，由省政府审批。另一种是单独选址建设项目用地，是指土地利用总体规划确定的城市（城镇）规划区范围以外，规划确定项目（主要指交通、能源、水利、军事等基础设施项目）的农用地转用和土地征收的审批。这类项目建设用地的审批和项目审批（核准、备案）的级别相一致。

省政府和国务院在审批建设用地时。按法律规定收取两种规费，即耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费。

2、环境影响评价

项目环境影响评价包括规划环境影响评价和建设项目环境影响

评价两部分内容。《甘肃省建设项目环境影响评价文件分级审批规定》要求：（1）除应由国家环保总局审批的项目，全省总投资在2000万元及以上的建设项目，由省环保局负责审批其环境影响评价文件。（2）总投资在2000万元以下的项目，由市、州或县区环保行政主管部门负责的审批其环境影响评价文件。（3）总投资在2000万元以上，根据国家环保总局14号令《建设项目分类管理》应该编制填报环境影响登记表的建设项目，可由省环保局视情况委托项目所在地市州环保局审批其环境影响评价文件。（4）总投资在2000万元以下的化工、印染、酿造、化学制浆、农药、电镀、冶金、建材等严重污染环境的建设项目，不论投资规模，其环境影响评价文件都应由市州环保局审批。（5）凡涉及国家级自然保护区的建设项目，其环境影响评价文件由地方环保部门审批的，必须提前征求国家环保总局或省环保局的意见。

3、项目审计

按照国家有关规定，当前及今后一个时期，在审计目标上，重点

突出绩效审计，即对政府投资项目的审计，不仅仅局限于监督财务收支的真实、完整和合法性方面，而是要将项目建成后产生的经济效益和社会效益，作为审计评价的重要内容，重点揭示和查处因盲目决策、管理不善、虚假帽领等形成的低水平重复建设及财政性资金损失浪费等问题。

（二）程序管理

1、投资计划。省级投资主管部门根据国民经济和社会发展规划及财政预算的总体要求，会同有关部门编制年度政府投资计划。各级投资主管部门根据工程实际进展和年度投资计划，及时下达和转下投资计划。

2、项目建设。政府投资项目应当按照批准的文件进行建设，不得随意变更建设内容或调整概算总投资。确需调整概算总投资或对变更建设内容进行重大变更的，须报原审批部门批准。

项目的勘察设计、施工、监理、设备采购等事项应当依法进行招标投标，并实行合同管理。

从2007年1月1日起,固定资产投资项目将执行新的节能评估和审查制度。凡审批或核准项目，可研报告或申请核准报告必须包括节能分析篇（章），咨询评估单位的评估报告必须有节能分析篇（章）的评估意见，政府投资部门的批复文件中必须包括节能分析篇（章）的批复内容。凡是可研报告或申请核准报告没有编制节能分析篇（章）的项目，政府投资部门不予受理；对未进行节能审查或未通过节能审查的项目，一律不得审批或核准，更不得开工建设。

3、项目监督。政府投资项目实行稽查特派员制度。对项目进行全过程独立稽查。稽查报告和处理意见对项目单位和勘察、设计、监理、施工、设备供应单位、有关管理部门具有约束力。

项目主管部门对项目建设进行全程监督。

财政部门对政府投资项目计划安排进行财务监督，对单项工程结算、竣工决算进行投资评审，并批复竣工财务决算。

审计机关对政府投资项目的计划下达、资金拨付、财务支出和工程实施等进行审计监督。

建设部门对工程质量安全进行监督。

行政监察机关对涉及政府投资的各部门进行行政监察。

4、后期管理。项目建成后，项目单位应于六个月内完成工程结算和竣工决算，办理相关的财务决算审计、审批等手续，并按规定报请验收。

项目单位应当在竣工验收后及时向有关部门办理产权登记手续。

[2007年国家产业投资导向]

一是推进农业产业化经营，发展高产、优质、高效、生态、安全农业；积极发展畜牧业，因地制宜发展林果业；加强农田水利，改造中低产田，积极推行节水灌溉。二是加快建立铁路、公路、民航、管道为主的综合交通运输网络，进一步完善省内干线公路，大力推进农村公路建设；以大型高效机组为重点优化发展煤电，有序开发水电，积极发展风能、太阳能、生物质能，构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系；推进宽带通信网、数字电视网和下一代互联网建设。三是依托重点建设工程，通过自主创新、引进技术、合作开发、联合制造等方式，振兴我省装备制造业，特别是在大型石油化工、高档数控机床、自动化控制、集成电路设备、节能降耗装备等领域，要多上项目，上好项目。四是大力发展信息、生物、新材料、新能源、航空航天等高新技术产业。五是规范和提升商贸、餐饮、住宿等传统服务业，大力发展金融、保险、物流、法律服务、会计、知识产权、技术咨询等现代服务业。同时，要大力发展循环经济，提高资源综合利用，建设资

源节约和环境友好型社会。要加大对落后工艺技术和装备的淘汰力度，限制省外低效落后技术和产品的盲目引进。

[名词解释]

国债资金项目：是指凡是全部或部分使用国债资金投资建设的项目，不论项目建设规模的大小、国债资金使用多少，统称为国债资金项目。“三同时”制度：对环境有影响的一切新建、改建、扩建的基本建设项目、技术改造项目、区域开发项目或自然资源开发项目，其防治污染和生态破坏的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。

项目建设“四制”：是指国家在建设项目中施行的项目法人制、招投标制、工程监理制和合同管理制为主要内容的项目管理制度。

政府投资项目“代建制”：是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设。

“两免一补”政策：近年来我国政府对农村义务教育阶段贫困家庭学生就学实施的一项资助政策。主要内容是对农村义务教育阶段贫困家庭学生“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”。

国家西部地区“两基”攻坚计划：为贯彻《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，进一步推进西部大开发，实现西部地区基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲攻坚目标而制定的工作计划。西新工程：2000年9月15日，党中央的负责同志跟全国民主党派人士、工商联负责同志和无党派人士座谈，听取他们考察西部情况的汇报，在汇报中他们突出地提出了西部地区听广播看电视难的问题，这一问题提出来以后引起了江总书记的高度重视，要求有关部门从资

金、技术和人力各方面采取有效措施，切实改善西部地区的广播电视条件。“让党和国家的声音传入千家万户，让中国的声音传向世界各地。”是江总书记对广播电视新时期工作提出的要求，为此，党中央决定实施建国以来规模最大的广播电视覆盖工程—“西新工程”；西藏等边缘地区广播电视工程。

两个确保：确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放,确保国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放。

少生快富工程：在农牧区稳定现行生育政策的基础上，政府通过经济奖励的办法，鼓励少生，对自愿少生一个孩子并采取安全适宜的长效节育措施的夫妇给予一次性经济奖励，并引导和帮助这些家庭把奖励资金用于发展生产、勤劳致富。

教育三项保障机制：国民教育经费保障机制、国民教育教师保障机制和国民享受教育权利保障机制。

“万村千乡”市场工程：商务部为加快农村市场体系建设，构建符合中国国情的新型现代流通网络，提出在国内开展“万村千乡”市场工程建设。主要以企业为主体，政府推动与市场机制相结合，运用现代流通方式，引导城市连锁超市向农村延伸，发展“农家店”，建立新型农村市场流通网络，改善农村消费环境，保障农民方便消费、放心消费。“万村千乡”市场工程的目标是从2005年开始，力争用三年时间，在试点区域培育出25万家左右的农家店，形成以城区店为龙头、乡镇店为骨干、村级店为基础的农村消费经营网络，逐步缩小城乡消费差距。2005年，商务部核准湖北省“万村千乡”市场工程试点县市24个，核准试点企业21家。恩施市被商务部核准为试点县市，恩施全农化肥农药专营有限公司被核准为试点企业。

“信福工程”：是新农村商务信息服务体系建设工程项目的简称，是指为把公共商务信息为方式，以促进农副产品和生产生活资料流通，

发展对外贸易为主要目的，以公益性、非盈利性为基本特征的公共服务产品。

新型农村合作医疗参合率：指参合农民占农业人口数的比率。试点县为临夏市，康乐县，永靖县。试点农村人口数为447113万人，参合农民数398515人，参合率为89.13%。

乡镇卫生院五制：院长竞聘制，职工全员聘用制，资格准入制，岗位责任制，绩效工资制。

教育三项制度：全州教育系统内采用全员聘用制，岗位责任制，绩效工资制。