专题六：行政监督制度和机制

专题六：行政监督制度和机制

“失去监督的权力必然导致腐败”是一个亘古不变的真理。在现代法治社会，对行政权力的监督始终是依法行政，建设法治政府的核心和重点。我国历来对监督的问题都十分重视，《纲要》中也明确地将“权责统一”确定为依法行政的基本要求之一，提出的“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。而实现权责统一的关键在于加强对行政权力的监督，因为只有监督到位，才能敦促行政机关和工作人员严格依法行政，预防和遏制腐败的发生。

行政监督的核心问题主要包括，谁来监督、监督什么、怎么监督以及监督的结果等四个方面，即监督的主体、监督的内容、监督的方式和监督的结果，本专题主要从这四个方面对我国行政监督的有关情况向大家做一介绍，与大家共同探讨。

一、行政监督的含义和作用

（一）行政监督的含义：

行政监督是行政监督主体(包括政党组织、国家机关、社会组织和公民个人)依据法定权力和程序对国家行政机关及其工作人员的行为实施督导和控制的一种机制。

行政监督的工作原理是将行政管理的现有状况与应有状况加以比较，以发现问题和解决问题的一种手段。

（二）行政监督的作用：行政监督在行政管理过程中具有独特的职能，它的作用是其他行政管理环节所不能替代的。

1.1.从法治建设的角度的角度看行政监督从法治建设的角度的角度看行政监督从法治建设的角度的角度看行政监督：：一是有利于促使行政机关及其工作人员依法行政，保证国家政令畅通，推进行政法制化进程；二是依法对行政权力实行严格的、全面的监督，可以有效防止行政权力的失范、失效，从根本上防治腐败的发生；三是行政监督有助于社会主义民主政治建设，维护人民的合法权益。

2.2.从完善政府行为的角度看行政监督从完善政府行为的角度看行政监督从完善政府行为的角度看行政监督：

：行政监督具有预防、控制、补救和改进的作用。一是事前预防。主要是对行政决策进行事前监督，避免错误决策和非公正决策的形成及付诸实施。二是事中控制。主要表现在制止错误决策的实施，确保行政执行的正确方向，制约政府权力的扩张。三是事后补救。通过揭露行政管理中存在的各种问题及审查行政行为的合法性等对各种行政过失进行补救。四是经常促进。通过经常地督促、监督促使行政机关不断完善行政。在实施行政监督的过程中，监督主体所应遵循的基本原则主要在于经常性、广泛性、确定性、有效性、公正性等。

二、行政监督体制和机制（行政监督的主体、内容及方式）

从监督体制上看，经过三十多年的法制建设，我国已经形成了比较完善的行政监督体制，包括两大行政监督系统：内部监督(自律系统)和外部监督(他律系统)。

（一）内部监督是指国家行政机关运用行政监督权力对其自身的行政活动进行监督的行为。内部监督又可分为一般监督和专门监督。

1.1.一般监督：包括层级行政监督、主管监督和职能监督。

一般监督：包括层级行政监督、主管监督和职能监督。主要是基于上级政府对下级政府、各级政府对其工作部门和工作人员的监督,具有普遍性和较强的约束力，具体方式主要表现为：工作报告、检查、专案调查、审查、备案、批准、提出议案、改变或撤销、惩戒等，简言之，就是日常工作督

办催办，属于正常工作管理和流程运行范畴，只不过负载了监督的天然属性而已。

2.2.专门监督主要包括行政监察和审计监督。

专门监督主要包括行政监察和审计监督。（1）行政监察

行政监察是各级人民政府为保证政令畅通，维护行政纪律，加强廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，促进国家行政机关及其国家公务员依法行政而进行的监督检查活动。行政监察的主体是专门设立的行使行政监察职能的监察机关。行政监察的对象是政府各部门及公务员。

行政监察的内容有：1．检查监察对象在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；2．受理对监察对象违反行政纪律行为的控告、检举；3．调查处理监察对象违反行政纪律的行为；4．受理监察对象不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；

5．法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。

07年9月国家级预防腐败的专门机构——国家预防腐败局成立。监察部部长马馼(女)兼任国家预防腐败局首任局长，屈万祥兼任国家预防腐败局副局长。国家预防腐败局的职责：一是负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导。二是协调指导企业、事业单位，社会团体、中介机构和其他社会组织的防治腐败工作。三是负责预防腐败的国际合作和国际援助。这项职责是《公约》对缔约国预防腐败机构的要求。

（2）审计监督包括政府审计、注册会计师审计、内部审计。

政府审计是国家审计机关对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行审计。

（二（二））外部监督则是指行政机关以外的其他国家机关外部监督则是指行政机关以外的其他国家机关、、组织组织、、公民的监督公民的监督。。主要包括立法监督、司法监督、政党监督、社会监督等。

1.1.立法监督

立法监督立法监督是指国家的立法机关（各级人民代表大会及其常务委员会）对政府行政实行的监督。立法监督是最重要的是法治监督。

2.2.司法监督

司法监督国家司法机关依法对行政机关及其工作人员的行政活动的合法性进行的监督。包括诉讼监督和检察监督。

3.3.政党监督

政党监督执政党的监督、民主党派的监督

4.4.社会监督

社会监督媒体的监督、社会公众的监督

三、问责制度（行政监督的结果）

自2003年以来，行政问责广泛地应用于公共行政领域，这显示出中央致力于建立“责任政府”的坚定决心。在中央的强力推动下，不少地方政府相继出台了问责制度，强化了官员的责任意识。

（一）问责的相关制度性规范。

目前我国行政问责还没有专门的、完善的成文法，行政问责的依据较为分散，有法律、行政法规、执政党的纪律要求以及地方党委、政府出台的行政问责规定等。如《公共卫生突发条例》、《行政许可法》、《中华人民共和国公务员法》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞

职暂行规定》等。09年5月中共中央政治局审议通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，尽管《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的具体适用范围、适用条件、问责主体、问责程序等尚未正式公布，但从领导责任的追究开始，至少向规范化、法治化问责迈出了新的一步。

（二）问责实践活动中存在的主要问题：

从各类问责规定和问责事件的处理结果看，存在的问题有：

1.问责的属性模糊，有的类似政治责任，有的类似行政法律责任。

2.问责主体过于狭窄。现有的问责还仅局限于行政机关内部的上级对下级同体问责，缺乏人大、政协、民众等异体问责，更缺乏对上级的问责。

3.问责的范围不定。问责的对象范围不定，问责的事项范围不清。

4.问责理性不足，欠缺说服力。

5.问责事由的随意性。问责事由大到重大人身伤亡事件、小到开会打瞌睡、公文书写错误，各地的行政问责在操作中随意性太大，影响了到行政问责的科学性，也增加了行政问责的难度。

6.问责程序不健全。问责机制如何启动往往取决于行政领导的意志，没有规范可供遵守。

7.问责官员“低调复出”、“悄然复出”，社会反响强烈。

09年5月中共中央政治局审议通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，尽管《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的具体适用范围、适用条件、问责主体、问责程序等尚未正式公布，但从领导责任的追究开始，至少向规范化、法治化问责迈出了新的一步。

（三）完善问责制是政治文明建设的必然要求，健全和完善问责制的应当区分行政问责与政治问责。

行政问责需要明确的事项有：

1.问责的责任主体。

2.问责的对象范围。

3.问责的事项。

4.问责的方式。