公众参与的必要与适度――读《公共决策中的公民参与》

公众参与的必要与适度――读《公共决策中的公民参与》

【字体：】2007-08-09 11:15 来源：

广州市人民政府法制办公室所静

当今世界范围内的公共管理领域中，公民参与决策涉及到社区发展规划、社区犯罪预防、公共交通、环境保护计划和危险废弃物处理等公共事务的管理的事项。公民控制信息资源的可能性，为公民的有力参与活动提供了技术化基础。公民社会（在市场与政府之外的“第三种力量”）的发展与非营利组织活跃成为公民参与强有力的组织基础。信息技术的快速发展和传播，使得越来越多的公众意识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。同时，公共管理者也意识到，如果大多数公众对公共政策过程十分冷漠、麻木不仁甚至极力反对，那么政府的决策制定也将是毫无意义的。从前那种大多数公共管理者习惯于在幕后远离公众监督或不被公众关注的环境下工作的情况已经越来越少；公共决策需要公众参与已成为普遍的共识。公民参与对于公共决策的合法性与适当性起着越来越重要的作用。

在对公众参与的必要性达成共识之后，公共管理者们不禁又会产生这样的问题，即是不是所有的公共决策都必须或

者都需要公众参与？如果不是，公共管理者在不同决策情况下，应以怎样的标准选择不同范围、不同深度的公民参与形式？怎样维持公民参与代表性与政府管理活动效率之间的平衡？公众参与对于公共决策的影响有哪些？政府应在什么时候，以什么方式适当地使用不同层次的公民参与形式？

阅读约翰??克莱顿??托马斯教授所着的《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》一书，将促进我们对上述问题的思考及解答。作者在整本书中分别分析了影响公众参与范围与方式的要素、不同的公众参与方法适用的条件及优缺点、公众参与对公共管理者提出的要求等问题，并提供了较为明确的指引。书中确立并分析了“公共决策”中的“公众参与”的“有效决策模型”。这里的“公共决策”主要指“行政决策”或“政府决策”。其决策过程不同于由公民投票表决产生的、以民主为要件的决策过程；这里提到的“公众”，主要是作为政府提供的公务服务的接受者的社会普遍大众、群众团体或组织，在个别地方，还包括了政府的相关责任部门。笔者以为，将这一模型的适用范围进一步扩展到政府系统内部的征求和表达意见上，也未尝不可。

一、公众参与问题是公共决策过程中的重要问题

通过对日常公共决策中不同案例的研究比较，管理者们发现，公众参与的成功与否，对政策的制定及其目标的实现产生重要的影响。一方面我们可以预期，公民参与有助于增

强公共政策与公民需求之间的相互适应性，有助于公民接受政府制定的公共项目规划，有助于公民帮助政府组织推行公共项目的实施。同时，公众参与也有利于政府对于社会中的弱势群体利益的关注与保护，有利于保障公民在行政管理者做出判断之前提出建议和看法，还可以给那些丧失公平的人一个机会，使他们得到必要的补偿。公民参与不仅可以增加官员的回应性，而且还可以提升政府公共服务的绩效。当公众参与成功时，它能够给公共管理带来一些实质性的益处，如更多与更好的决策信息、更有智慧、更加有效、公民更加接受的公共政策，感到满意的和支持政策的公民，更加强有力地促进了民主。

但是，当公民参与不成功，甚至遭遇失败时（而且它也经常失败），随之而来的便是社会不满意，躁动不安、难以控制的公众，无效的政策，以及遭到削弱的民主参与基础。首先，可以肯定的是，那些没有经过很好设计与规划的公众参与过程，不仅对公共管理本身是一个挑战，而且可能对民主制度产生严重的冲击。那些自发的、无意识的、不加限制的、没有充分考虑相关规则的公民参与运动，对于政治和行政体系可能带来功能性失调的危险。这可能使政府的合法性产生危机，也可能对所有政治制度的权威性形成威胁。其次，公民参与同样也可能会影响到政府组织效益与效率的达成。公民参与可能造成行政管理活动的拖延，使政府政策局限于短

期目标。第三，公民参与本身的不完善性。如参与常常不具有代表性，很多时候公民不情愿去参与，公民参与的不可预期性在一定程度上加剧了人们参与热情的枯竭，公民参与的意见往往反复无常而不是那么稳定和可靠，公民参与有时甚至造成公共政策的扭曲，威胁政策质量等等。

在日常公共管理实践中，我们也经常体会到，公众参与，尤其是作为组织的公共参与的政策制定过程中，很多政策反复被否决、妥协、再妥协，到最后出台的政策较原本的设计已是面目全非，各方都满意同时又都不满意，甚至因为最后的决策无实质性内容或因为延误决策时机而导致政策毫无用处也是经常的。

二、影响公众参与程度的因素（或条件）

在大多数情况下，管理者对如何吸纳公众进行参与具有起码的选择权，在什么时间以及何种程度上引入公民参与由管理者说了算。但管理者是基于哪些条件的考虑来决定公众参与的程度或方式呢？托马斯教授在书中提出七个问题，也可以称为影响公共决策中公民参与程度的七个要素，公共管理者通过对这七个问题或要素的回答，来确定决策中是否需要公民参与，需要哪方面、何种程度的公民参与。这七个问题是：

（1）准备作出的决策是否有明确的质量要求？质量要求是指任何与最终决策本质相关的政策或管理上的约束，包括：

技术约束、规章约束（法定约束）、预算约束。

（2）公共管理者是否已具备充分的信息做出高质量的决策？如果回答是否定的，则管理者应转向公民，把他们作为信息来源。以下几种信息是高品质的决策所必需的：有关一定决策的运转或执行状况的信息；有关公众偏好的信息；有关某问题或解决方案的技术信息。

（3）政策问题是否被结构化了，以致不再需要人们重新界定其他替代方案？即问题的解决方案已界定好，公民的选择被限制的有限的范围内。这种情况下公民参与可能导致公民因认为没有必要而拒绝参与决策，还可能抛弃已界定的问题结构并否决政府采取的任何行动。管理者应在问题被结构化之前引入公民参与，或者放弃一些比较明显的结构化，以扩大公民对决策方案的选择范围。如果问题在公民参与之前就已被结构化为“是与不是”的选择，则该问题就缺乏斡旋妥协的余地。

（4）公民对决策的接受程度是否对决策的有效执行至关重要？如果是的话，管理者单独制定决策，是否有相当的把握来认定公民会接受政策？如果决策的可接受度不重要，或者已经确保，则不必要的公民参与会使事情变得复杂化，管理者都会减少或排除对公民参与的需要。

（5）谁是相关的公众，公众是有一个组织的团体、多个有组织的团体、无组织的公众、还是这三种形式的混合？公

众往往只有在对某个问题有强烈的兴趣或者对一项政策有直接影响力的时候，才会参与到该项决策过程。

（6）在解决决策问题时，相关的公众能分享公共管理机构欲达成的决策目标吗？这一问题影响到政府与公众分享决策制定权的力度。如果管理者预测公众与政府机构的目标不一致，或者无法预测公众会有什么样的预期，那么，管理者将会给自己保留更多的权力，以此保护公共管理机构目标的实现。这时，管理者可能仅仅向公众进行咨询。

（7）在选择优先解决问题的方案时，公众内部可能会产生争议吗？管理者将解决公众之间争议的责任部分地赋予公众自己，利益分化的公众能够意识到他们内部的意见分歧，并对管理者所处困境感到同情，同时也使公众认识到，管理者正力图制定出所有人都能接受的决策。

这七个问题中，政策的质量要求和政策的可接受性是决定参与程度高低的两个最重要的因素，界定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中的政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制。

三、公众参与的五种类型

依公民参与及影响力的程度的不同，可分为五种决策参与途径：

（1）自主式管理决策。管理者在没有公民参与的情况下独自解决问题或制定政策，其没有公民参与或者公众的影响

力；

（2）改良的自主管理决策。管理者从不同的公众群体中搜寻信息，然后独自决策，公民群体的要求可能会也可能不会得到反映；

（3）分散式的公众协商。高度冲突化的问题解决，实在难以达成令所有人都满意的结果。使相互竞争的目标相互协调的最好的方法莫过于避免与公民整体直接接触，而是把他们分成不同的部分，然后分别与其协商。对于也许是某个结构化问题的解决需要公民支持，而且公民与公共管理机构之间、公民内部在目标上都存在一定的分歧的情况，需要采用这一方式。管理者分别与不同的公众团体探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映这些团体要求的决策；

（4）整体式的公众协商。当某项决策有信息需求、需要公民参与以达成政策的可接受性，以及公民与公共管理机构的目标存在着观点分歧的情况下，往往采用这一方式。这时管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映公民团体要求的政策。这一方法不要求每个人都有实际参与；

（5）公众决策。决策由管理者和公众共同制定，管理者和公众试图在问题解决方案上取得共识，公民对决策拥有广泛的影响力。需要说明的是，公共决策方法并不意味着公共管理者要将所有权力让渡给公众。在这类决策过程中，管理

者应该为公民参与程序做出安排，在政策质量规定方面发挥权威作用，对问题结构界定提供权威性解释，并在有计划地吸引公民参与决策方案讨论时发挥积极的作用。

四、参与者的界定

如何界定参与决策的公众，也是公众参与中需要解决的重要问题。一方面，管理者要通过公民参与获得公众认可和支持；另一方面，管理者又要限制公民参与范围，以确保公共管理机构决策目标的实现。

（一）参与者的范围问题

如果管理者对相关公众的界定过于宽泛，就可能产生由于利益众多而不知所措的危险；界定范围过于排他所产生的风险可能大于过于宽泛所导致的风险，被忽视、排斥的利益团体对公共决策造成的威胁可能远远大于那些没有被忽视的非相关利益团体的威胁。管理者特别应当注意，不要忽视那些重要但无组织的公众，也就是说，不要忽视那些在决策问题上享有利益却没有正式组织起来的市民。管理者有时会在最后一刻才意识到这些公众的存在，因为只有到了这个时候，迫在眉睫的项目决定才使目标区域中的居民动员起来，但这对于富有意义的公民参与来说已经太晚了。忽视这些团体利益所付出的代价是巨大的。管理者不应成为消极的观察者，或仅限于自上而下地寻求利益团体，而是应当积极创造机会促进公众进行自我界定，并在公民参与过程中表现公民团体

的性质。这样才能保障相关公众的有效界定，并保障公民参与的平稳运行。

（二）参与者的代表性问题

界定谁代表谁的问题一样非常重要。参与决策的团体往往远离其代表性，管理者需要明确界定“这些人到底在为谁说话”。有时那些要求广泛分享决策而发出的巨大声音，可能仅仅代表少数人孤立的意见，他们试图通过大嗓门来获取由于人数不足而缺失的东西。由于声音太低而未被听到的要求，有时恰恰可能代表大多数人的利益。管理者尽可能多地接触参与者以外的其他人，有助于界定参与者确实代表谁。

五、公民参与的方法

依公民参与的目的不同，作者将公民参与分为三类，并对第一类中不同的公民参与方法进行了分析和评述，包括每种方法的适用情形、优缺点等等。

（一）以获得公民信息为目标的公民参与。在这类参与中，由于在信息交流过程中并没有赋予公民施加影响的权力，因此，其必须保证公民在参与过程中花费的时间和精力达到最小值。同时，其一般要求公民以个人的身份而不是集成团体的身份参与决策。其具体方法包括：

1、关键公众接触。公共管理者选择向一些“关键的接触者”进行政策咨询，并与其进行磋商，听取其建议。

2、由公民发起的接触。公民创造出他们自己的公共参与

技术，不断增强与各种负责公共项目和政策问题的公共机构的联系与沟通。通过这个途径，公民自发地与政府管理机构联系，要求提供某项服务，表达对某项服务或某个服务机关的不满，或提出其他要求和意见。如政府或部门往往专门设立“热线”，为满足公民的即时需求提供专门的绿色通道。

3、公民调查。政府机构运用问卷调查，来征求公民对公共政策问题和政府服务的意见。如果公民调查是在对相关人口随机抽样基础上进行的，那么，调查有希望提供一些有代表性的观点。

（二）强化公民结政策的理解，以增进政策接受性为目标的公民参与。包括：

1、公民大会或公民会议。当人们需要较为广泛的公民参与者时，公民大会是一种被选择的参与形式。

2、咨询委员会。各个利益相关群体或组织的代表人供职于该委员会，他们就特定的政策或问题向公共管理者提供咨询及建议。咨询委员会往往包容了较广泛的相关利益群体和组织，如包括消费者组织和代表弱势群体利益的组织等。

3、协商和斡旋（调解）。在协商中，第三方通过调停，调停在争议者之间寻求冲突解决方案。斡旋方式作为一种公共参与途径，它首先是政府、开发商和环境保护主义者三方在寻求环境保护途径的冲突中发展起来，如今已应用到更加广泛的公共政策议程中。

（三）构建政府与公民间强有力合作关系的公众参与方法。包括：培养充分知情的公众；津贴帮助、技术上支持等。

（四）公民参与的新形式。包括：制度化的投拆机制，如申诉专员和行动中心；共同生产，如街区巡查、各种志愿者工作等。

实践中，这些决策类型往往都是综合使用的。政策问题越复杂，涉及的利益相关人越复杂，越需要管理者综合采用多样的公民参与决策方式。

六、公众参与对管理者提出的要求

要实现有效的公民参与，要求公共管理者：提前预测问题；界定问题；不能把公民参与本身当作是非评判的标准；知晓要从公民参与中得到什么；意识到公民参与必然需要分享决策权力；提前确定哪些问题可以与公民协商，哪些问题不行；预先确定哪些公民应纳入参与过程；考虑公民对组织目标的态度；选择适当的决策形式；建立良好的合作关系；时刻把握公共利益的走向。不贸然选择没有必要的公民参与，一旦选择了公民参与，则不允许以出让决策的关键质量标准为代价。

七、对我国公共决策过程中增强和改进公众参与的启示

决策过程中的公众参与对于实现决策的科学、民主具有重要的作用。

我们应当承认，目前我国的公共决策公开不够的情况，

公众并没有能够充分地参与那些影响他们生活质量的公共政策制定与执行中去。如政府管理者先入为主的排斥公众分享政府优先决策权；担心决策涉及敏感性问题而给政府管理者带来困扰；更倾向于在问题结构化以后再采取公民参与形式以获得或增加政策合法性，导致公众失望或不信任；充其量只是让公民在提供信息方面发挥作用，在形成最终决策方案时仅由管理者进行裁量。但也正因为如此，我们更不能马上走到另一极端，不讲方式、方法，盲目地对任何决策问题都进行公众参与。这样并不利于科学决策，最终也可能损害公共的利益。我国目前最常使用的公众参与方式是听证，其适用范围被引入从政府立法到具体行政决策、处罚决定的各个行政行为领域。但也有学者认为，它只是满足公民参与最低合法性要求的工具。这说明了听证只在一些参与环境下能够发挥作用，而在另一些环境下则不能。

我们也留意到，公共管理者主动提出的问题可能会使他们更有能力引导问题的发展，而且在这个过程中，公共管理者的优先考虑权也得到加强；相反，如果管理者的问题是由外部或公众强加的，那么，这样的决策问题很可能已被界定了，而这种界定则可能威胁到公共管理机构的优先考虑权。

我市去年在专家学者的参与下，通过了《广州市规章制定公众参与办法》。这一规定，对于增强立法科学性、民主性的重要作用自不必说，但该规定操作近半年来，承担法规、

规章项目起草工作的各相关行政管理部门，对公众参与程序的遵循和适用应该已有很多感想和经验。如果此篇读书笔记能够起到抛砖引玉，开启针对公众参与在中国地方政府实践问题的研究和讨论，那将实现笔者的初衷。