生态公益林补偿资金补偿标准的探讨

生态公益林补偿资金标准的探讨

生态公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的防护林和特种用途林。随着经济发展的需要，更多的森林资源被开发和利用，致使森林资源开发过度受到不同程度的破坏，尤其是环境状况的进一步恶化，生态危害加剧，森林所提供的生态价值日益受到更多的关注，生态公益林的建设成为改善生态环境的重要组成部分。森林是陆地生态系统的主体，在维护陆地生态安全、保护生物多样性、改善生态环境中具有不可替代的地位和作用。生态公益林是以发挥森林的生态效益为主导功能，服务于社会主要提供公益性的森林。在生产经营中以最大发挥生态效益为目的，不允许盈利性的商业经营，有些公益林严禁采伐，有些只允许少量择伐。也就是说，生态公益林不能通过自身体现出直接的经济效益。但生态公益林的营造和管护却需要大量的资金投入，因此必然涉及到效益补偿问题。2001年国家森林生态效益补助政策正式出台，将森林生态效益补助资金纳入国家公共财政预算并正式付诸实施。公益林建设作为国家一项基础建设，每年有固定的资金投入。然而，由于生态公益林不能进行商业性采伐，没有商业利润，自身发展缺乏造血功能；同时，我国正处于社会主义初级阶段，经济还不发达，国家和地方的财力有限，完全依靠的财政

投入，公益林建设费用相对紧张的。因此，寻求某种有效的使用办法充分利用有限的资金投入至关重要。合理、科学地确立生态补偿资金的补偿标准是解决这一问题的关键。

1 生态公益林补偿资金使用原则

1.1生态优先原则

生态环境处于重要区域的森林生态系统一旦遭到破坏就很难依靠自身力量恢复良性生态环境，同时将导致偶发或多发性自然灾害频繁发生，甚至毁坏了人们赖以生存的生态环境，影响工农业的正常发展，直接影响人民的生产生活和社会的发展。因此，对于森林生态区位重要、生态脆弱的区域要优先保护，重点补偿。要遵循保护和发展相统一的原则，认真结合当地生态区位和立地条件精心策划、周密部暑，做到生态、经济效益的协调与统一。

1.2保护所有者和经营者权益的原则

尊重林权所有者和经营者意愿，维护林权稳定性。对生态公益林进行补偿的目的主要是补偿经营者或所有者因划分为生态公益林而不能自主经营利用原有的森林资源而带来的经济损失。目前林区的经济发展相对落后，经济收入很大程度上依赖于对森林资源的利用，如果因此减少了经济收入，将不可避免地带来对生态公益林资源的破坏。所以必须合理利用生态公益林补偿资金，确保其所有者和经营者的最低权益不受伤害，同时要以林权证为依据，不得随意变更原有林地的所有权和使用权，不能损害所有者和经营者的合法权益。

1.3分类补偿原则

生态公益林按其给经营者带来收益的多少进行划分，可分为有收益生态公益林和无收益生态公益林两大类。在对生态公益林进行补偿时，要以类型划分为基础，采取分类补偿原则。对没有收益的生态公益林要完全依靠国家财政扶持；对具有收益的生态公益林，应该通过科学评估确定经营者收益多少，损失多少，从而确定补偿标准。这样就可以把有限的补偿资金用在刀刃上。

1.4国家经营原则

生态公益林作为一项公益事业，受益于全社会，服务于全社会，发挥着巨大的社会效益和生态效益，但其本身基本上不产生直接经济效益。因此，理论上应该由国家统一经营管理，不应由企业或个人负责。

2 影响生态补偿资金标准的因素

合理的补偿标准应建立在科学评价的基础上，具有一定的经济适应性和社会公平性。在决定生态补偿资金标准时必须考虑以下几方面因素的影响。

2.1国家经济发展水平

对生态林进行补偿的关键问题是资金。资金的投入量取决于国家整体经济发展水平。补偿标准要根据目前国家可投入资金的多少确定。也就是说国家经济发展整体水平制约着公益林的发展。补偿标准的确定要与国家经济发展水平相适应。

2.2生态质量

我国目前采用的补偿方法基本上是根据级别按面积大小确定每亩平均补偿多少金额，没有充分考虑生态质量的高低。生态质量的高低是由多样性、自然度、脆弱性和人类威胁、面积适宜性和美学上的舒适感等各指标通过加权综合评价得出的。是对生态系统内在结构、组织和功能的客观全面的评价。因此，对于生态质量较高的林分适当降低管护费用，而生态质量相对较差的则提高管护标准，避免大面积平均使用财力和按面积固化补偿标准。

2.3生态位置

处于不同的生态位置，林分的生长、发育受到不同的影响。生态区位重要、生态脆弱地带的生态公益林，一般分布在条件比较恶劣的环境中，其生长受到环境的抑制，生长状况相对较差，营造、管护、抚育需要更多的资金投入。

2.4林分类型

《森林法》将防护林和特种用途林划为生态公益林。防护林相当一部分可以产生直接经济效益，如农田牧场防护林为某一特定经济主体占有经营，既可以从择伐木获得经济收益又可从提高农牧产品产量获得经济收益；特种用途林的情况也很复杂，如森林公园可以从门票中获得一定的收入，自然保护区内的禁伐林没有任何经济收益。确定公益林补偿标准时应该考虑不同林分类型的收益状况区别对待。

2.5林分质量

生态公益林的林分质量直接关系到补偿资金的分配比例。在

考虑地利等级、地位级、经营状况好坏情况的基础上确定补偿标准。如交通便利、管护方便、生长良好的林分可以考虑降低管护费用，增加所有者的经济损失补偿；而对于地利等级低、不便管理、生长欠佳的公益林必须增加管护资金的投入。

2.6权属

国有生态公益林不需要支付经济损失补偿只需要落实管护补助资金；集体所有、企业所有和林农个人所有的生态公益林在落实管护补助资金的基础上，还要补偿其因禁止商业经营所造成的经济损失。

2.7经营者和所有者的实际经济损失

生态公益林经营不允许商业性采伐利用，其经营者和所有者因此遭受经济损失，降低了经济收入。如果不进行经济补偿必然引起对生态林的破坏，不利于生态林的可持续发展，所以，确定补偿资金使用标准时必须考虑对这部分损失进行补偿。

3 生态公益林补偿标准的确定

生态公益林补偿是当前讨论的热点问题之一，有的专家认为应该对生态公益林给予生态效益补偿，从其为社会带来多少效益的角度考虑社会要补偿多少，做到谁收益谁补偿，多收益多补偿。但是，这一方面需要国家长期投入大量资金，另一方面也需要具备比较系统、完善的生态效益评价体系，实际情况是这两点目前都不具备。因此，要适应市场经济发展规律，立足于经济效益损

失确定生态公益林补偿标准，并采取国家逐步购买的方式比较符合我国实际。在确定补偿标准时，根据国家经济发展状况主要考虑以下三种情况：

第一，当国家的资金比较困难时，生态补偿资金主要用于生态经营的管护费用。所有的生态公益林均应加强管护和护林。同时，加强对生态公益林地的管理、野生动植物资源保护和森林防火与病虫鼠害防治。补助资金应侧重于生态区位重要和生态区位薄弱的自然保护区林、水源涵养林和水土保持林的管护补助。

第二，在国家资金明显增加时，一方面在突出重点，加强管护力度的基础上补偿生态公益林经营者或所有者由于强制性定为公益林，限制商业利用而造成的年经济损失。另一方面，可以考虑将剩余资金用于购买部分生态公益林。据统计资料测算，合理的生态公益林补偿标准一般为每年540元/hm2左右，而用材林平均水平的购买价一般在7500元/ hm2左右，生态公益林如果按用材林的评估标准进行评估，其实际购买价会更低，一般在1500-3000元/ hm2左右。若按此标准计算，只需3-5年的补偿费用即可购买同样面积的生态公益林。国家购买后出资管护的费用一般也仅需每年30-45元/ hm2。因此，从生态益林发展的长远角度来看，当财力允许时，国家投资购买更有利于公益林的可持续经营。

第三，当国家的资金比较充裕时，参照商品林的资源资产评估，结合意愿调查法，合理确定调整参数，估算不同的生态公益林资源资产价值量，尽可能购买全部的生态公益林。国家所有的

生态公益林不需要任何形式的经济损失补偿，可以投入更多的财政资金加强管护和更新改造，从而使整个公益林事业向着良性、健康的方向发展，进一步提高生态公益林的生态、社会、经济效益。

4 建议

根据我国目前经济发展状况来看，生态补偿资金正处于第一、二阶段过渡时期，补偿金的使用不可能一蹴而就用于购买全部的生态公益林。所以生态公益林的补偿要分阶段进行。先侧重于生态区位重要和生态区位薄弱的生态公益林，把有限的资金集中投向生态重灾区，并按生态建设质量的好坏分别对待，严格遵循先重点用于管护、抚育和改造，逐步向由国家购买并统一管理过渡。在国家购买的过程中应该积极开展生态公益林资源资产评估工作，有针对性地对不同类型的生态公益林进行资源清查，根据实际情况采用适合的评估方法确定其资源资产价值。