政府行政管理的内涵

政府行政管理职能的内涵

一、政府行政管理职能的内涵

行政学研究中首先碰到的问题是“什么是行政管理”，这是任何一位学习、应用行政学的人必然要面临的问题。但是，在1887年伍德罗·威尔逊发表了行政学开山之作《行政学研究》120余年后的今天，这一问题至今也没有得到真正的解决。在1997年美国行政学会的年会上，美国行政学家西蒙以“什么是行政管理”为题发表了演讲，而且《公共行政评论》在随后一年的第一期上，以主题词的形式发表了西蒙的意见。可见，虽然一百多年后的今天，行政管理学科已经初步建立并逐步完善，但对于“什么是行政管理”、“什么是政府行政管理”等这样一些问题不断地做出思考和探索，是公共行政客观发展提出的必然要求。

1、行政管理的内涵

一百多年来，行政学的研究和实践者们对“行政管理”的内涵进行了不断的丰富和完善，使得人们对行政管理含义的理解不断拓展和深入。早期的行政学家古德诺与他撰著的《政治与行政》对行政管理的产生有着极其深远的影响。他认为，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，将这两种功能分别称之为“政治”与“行政”，并做出的进一步的解释，认为国家意志的执行就是行政。20世纪60年代，西方行政学进入了应用与发展时期，行政学在深度和广度上都得到了长足的发展。美国行政学家里格斯认为：政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程；换言之，行政靠政治来领导，而

政治则要依靠行政来实现其目标，行政制度的有效与否是决定政治目标能否圆满实现的关键。20世纪70年代，西方国家连续出现了一系列的社会、经济与政治危机，政府改革的呼声此起彼伏，引发了新公共行政运动。弗雷德里克森是其中的代表人物，他认为公共行政应当以经济、有效的方式为社会提供高质量的服务，而且强调社会公平作为公共行政所追求的目标。

我们今天认为，行政管理的内涵有广义和狭义两种不同理解。狭义的行政管理仅仅指政府的内部管理，即政府自身运行过程中的管理；广义的行政管理却是除了政府自身运行过程的管理之外，还包括政府对社会公共事务的管理，这种对社会公共事务的管理表现为政府的外部职能。所以，广义的行政管理内涵是指政府对包括自身在内的整个社会的管理。

2、政府行政管理职能的内涵

一般说来，职能是指一定的人员或组织所具有的职责和功能作用，是职（责）与（功）能的辩证统一。因此，我们认为，行政管理职能是行政主体作为国家管理的执行机关，依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能作用。政府行政管理职能反映着国家行政管理活动的内容与基本方向，是行政行为本质的具体体现。

中国的政府行政管理职能随着中国改革的深入和中国社会主义市场经济体制的逐步建立，也发生了相应变化和调整。在计划经济基础上，我国政府机构在职能上存在着党政不分，党政机关职能混淆，相互扯皮、效率不高的弊病。为了改变这种党政不分的状况，邓小平同志曾指出，“今后凡属政府职权范围的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示，作决定。”党的十六届三中全会

通过的《关于完善社会主义市场经济体制的决定》明确了政府经济职能的范围，对政府管理经济的方式提出了大体轮廓，即“统筹规划，掌握政策，组织协调，提供服务，运用经济调节手段和加强检查监督。”其突破口是转变政府职能，把政府的职能由权力本位转变为服务本位，建立与市场经济发展要求相适应的政府。

当前，中国政府行政管理职能的评价原则遵循着效率原则和人本原则。这里所说的效率原则包括两个方面内容：一是行政管理行为本身的效率，二是行政管理的对象所带来的效率。前者就是指该行政管理行为本身在付出最少的人力资源和各种管理资源的情况下，却获得了最大的管理效率。后者是指该行政管理行为作用的对象最充分地发挥了在市场经济运行机制中的资源配置结构，因而能够充分有效地发挥本身的经济价值。这里所说的人本原则是指，对于一切社会事物所做出的行政管理，实质上都是对人本身的管理，因此，一切管理最终都可以被看作是对“人”的管理，并要求行政管理职能应该按照人的方式进行管理。在这个意义上，行政管理职能的目标，就是让参与该行为中的主体的人，能够成为自由的存在者。由此看来，在科学发展观的视角下，政府行政管理职能应体现出效率原则与人本原则的统一：即既要实现经济的健康持续增长，同时又要实现人的全面自由发展。

二、政府行政管理职能的主要内容

行政管理职能强调政府行政管理职责与功能作用的辩证统一。行政管理职能和行政管理功能不同，它首先遇到的是政府管什么事，管多一点好还是管少一点好，管到什么程度等问题，然后才谈得上管理的作用。而行

政管理功能只强调后一方面的内容。行政管理职能与行政管理职责也不同，它又比后者增加了功能、作用的内容。

行政管理职能的实施者是整个政府行政组织系统，包括政府的各级各类行政机构及其所属公务人员。在我国，包括中央人民政府即国务院及其各部委、地方各级人民政府和所有政府系统的工作人员。

行政管理职能的内容涉及政府行政系统对国家政治经济和社会事务进行管理的全部活动，诸如外交、国防、公安、财政、金融、工业、农业、商业、文化、教育、科技等，它们构成政府行政管理的工作范围。同时，行政管理职能还涉及政府为完成以上任务而对自身事务进行的管理活动，我们一般称后者为机关管理。

1、政府行政管理职能的特性

政府行政管理职能具有以下几种特性：

（1）公共性。政府行政管理职能涉及到国家大量日常公共事务的处理，其目的是为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的、高质量的公共服务。例如：三峡工程、南水北调、西气东输，这些都属于国家的日常公共事务的大项工程，这些工程的建设都关系到整个国家各个阶层所能享受到的公共服务质量。

（2）法定性。政府行政管理职能的法定性是指政府的一切活动都要在宪法和法律的范围内进行，宪法和法律规定了一国政府行政管理职能的边界，使公共行政有法可循。这在很大程度上能够制约政府的行为，建设社会主义法制国家，依法治国。

（3）执行性。政府作为贯彻和执行国家意志的机关，其职能具有明显

的执行性。中央政府政策的落实，同样离不开地方政府的执行。

（4）强制性。政府行政管理职能的强制性是指其以国家强制力为后盾，行政相对人不得阻碍政府职能的正常行使。在维护内部稳定团结方面，隶属于政府的公检法司系统起到至关重要的作用。国家意志需要用国家机器来强制执行。

（5）动态性。政府职能始终是变化的，取决于市场经济条件下政府与市场关系的动态性、政府与社会关系的力量对比以及政府与自然界的关系演变，因此，政府行政管理职能要不断的变化才能够适应市场经济发展的步伐。

（6）扩张性。政府行政管理职能的扩张性是指随着现代社会中公共事务、公共问题日益增多且日益复杂，公众需求的日益个性化、多样化，政府承担了越来越多的职能，并逐渐扩展至社会各层面。

2、政府行政管理职能的主要内容：作用对象角度

政府行政管理职能的内容随着政府职能的转变，在不同时期不尽相同，从行政管理的作用对象来看，政府行政管理职能包括政治、经济、社会、文化等四方面内容。

（1）政治事务管理职能。亦称统治职能，是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。我国政府主要有四大政治事务管理职能：

①军事保卫职能。即维护国家独立和主权完整、保卫国防安全、防御外来侵略的职能。

②外交职能。即通过政府的外交活动，促进本国与世界其他各国正常

的政治、经济往来，建立睦邻友好关系，促进国与国之间互惠互利，反对强权政治，维护世界和平等方面的职能。

③治安职能。即维持国家内部社会秩序、镇压叛国和危害社会安全的活动、保障人民的政治权利和生命财产安全、维护宪法和法律尊严的职能。

④民主政治建设职能。即通过政府活动，推进国家政权完善和民主政治发展的职能。

（2）经济事务管理职能。是指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能。随着我国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国政府主要有三大经济事务管理职能：

①宏观调控职能。即政府通过制定和运用财政税收政策和货币政策，对整个国民经济运行进行间接的、宏观的调控。

②提供公共产品和服务职能。政府通过政府管理、制定产业政策、计划指导、就业规划等方式对整个国民经济实行间接控制；同时，还要发挥社会中介组织和企业的力量，与政府一道共同承担提供公共产品的任务。

③市场监管职能。即政府为确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平交易、维护企业合法权益而对企业和市场所进行的管理和监督。

（3）社会事务管理职能。即指除政治、经济、文化职能以外政府必须承担的其他职能。政府的社会事务管理职能主要有：

①调节社会分配和组织社会保障的职能。即政府为保证社会公平、缩小地区发展差距和个人收入差距，运用各种手段来调节社会分配、组织社会保障，以提高社会整体福利水平，最终实现共同富裕。

②保护生态环境和自然资源的职能。即政府通过各种手段，对因经济

发展、人口膨胀等因素所造成的环境恶化、自然资源破坏等进行恢复、治理、监督、控制，从而促进经济的可持续发展。

③促进社会化服务体系建立的职能。即政府通过制定法律法规、政策扶持等措施，促进社会自我管理能力的不断提高。

④提高人口质量，实行计划生育的职能。计划生育，是我国的一项基本国策，也是关系到国家长远发展的一件大事，因此我国政府必须加强对计划生育工作的管理，包括计划生育的法制建设，方针、政策的制定，规划组织计划生育科学研究，加强计划生育的宣传、咨询和技术服务工作。

（4）文化事务管理职能。是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。它是加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调发展的重要保证。我国政府的文化事务管理职能主要有：

①发展科学技术的职能，即政府通过制定科学技术发展战略，加强对重大科技工作的宏观调控，做好科技规划和预测等工作，重视基础性、高技术及其产业化研究。一般的科技工作主要依靠市场机制来推动。

②发展教育的职能。即政府通过制定社会教育发展战略，优化教育结构，加快教育体制改革，逐步形成政府办学与社会办学相结合的新体制。

③发展文化事业的职能。即政府通过制定各种方针、政策、法规等，引导整个社会文学艺术、广播影视、新闻出版和哲学社会科学研究等各项事业健康繁荣地发展。

④发展卫生体育的职能。即政府制定各种方针、政策、法规等，引导全社会卫生体育事业的发展。

3、政府行政管理职能的主要内容：行政管理过程角度

从行政管理过程来看，政府行政管理主要有四项基本职能。

（1）计划。包括制定计划、下达指示、作出决议、进行安排等。

（2）组织。把已经确定的计划和决策付诸实施。组织活动还包括对机构的设置、调整和有效运用,对人员的选拔调配、培训和考核。

（3）协调。通过政策、法令和各种具体措施，不断改善和调整组织之间、人员之间、活动之间的各种关系。使各项工作分工明确、配合密切、步调一致，以共同实现预定目标。

（4）控制。即监督、检查的职能。可以通过统计资料和实时信息的分析，如人事、组织、财务等情况进行控制。

参考文献

1、邓小平文选（1975-1982），北京：人民出版社。

2、张俊远，从科学发展观看行政管理职能的评价原则，内蒙古民族大学学报，2007（7）。

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4、闫建，对西方行政学说中行政管理内涵界定的回顾与再思考，行政论坛，2003（11）。