高质量公共政策的制度分析

收稿日期：#$$%&$’&#!作者简介：陈志华()*++&,，女，山东省潍坊人，厦门大学公共事务学院#$$!硕士研究生，主要研究方向为行政管理。

高质量公共政策的制度分析

陈志华

（厦门大学公共事务学院，福建厦门!’)$$-）

摘要：高质量的公共政策事关人类福祉。那么，怎样才能提高公共政策的质量呢.具体来说，要提高公共政策

的质量就必须注意完善政策周期各阶段的制度安排、认真考虑每一项公共政策的制度激励机制及其相互间的兼容和衔接、充分注意非正式约束的影响作用和不断地进行制度创新。关键词：公共政策；制度分析；制度中图分类号：/$!-文献标识码：0文章编号：)$$-&%’$1(#$$-,$)&$$!"&$#

+$年代之前，人们普遍认为只要有丰富的资源、先进的技

术和高质量的人力资源，就会有持续不断的发展，因而将发展方面的公共政策着眼于资源、技术和人力资源的发展。进入*$年代以来，人们逐渐认识到如果没有适当的制度，再丰富的资源、再先进的技术和再高的人力资源都会遭到浪费性的使用。只有以适当的制度为基础的公共政策，才是高质量的公共政策，才更加有助于持续的发展，所以公共政策质量与制度质量之间的关系是发展的关键。

一、公共政策的涵义

政府的政策，通常是为公共利益服务的，目的是解决公共问

题，因此又叫公共政策。但公共政策的涵义远要复杂得多，国内外不同的学者从不同的角度为公共政策总结了多种定义。如伍德罗?威尔逊将公共政策定义为是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。戴维?伊斯顿认为公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机

构团体和个人行动的准则或指南。2)3

根据公共政策学的一般界定，公共政策是指“政府直接采取的行动或在某种程度上涉及到国家合法权力的行动”。2#3这是比较常用常识性的概念，便于与制度和规则等其他相关概念区别开来，适合于操作性的分析，易于理解。比如，政府在经济方面直接采取的行动就是经济政策，政府在人口控制方面采取的行动就是人口政策。在经济方面，美国学者把它分为分配政策、再分配政策、调控政策和基础性政策。在公共管理方面，政府也可以采取各方面的政策，如高科技政策、医疗政策、环境保护政策和公共交通政策等。公共政策的质量对于解决公共问题、实现公共利益、促进人类生存与发展都具有极大的影响。高质量的公共政策，可以为人们提供良好的行为准则和行为规范，引导人们前进，指导人们行动；可以协调

活动，减少冲突，促进积极合作；可以实现资源的合理使用，高效配置，从而实现社会福利的最大化。

二、制度的涵义

制度可以定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。例如，它们包括管束结婚与离婚的规则、支配政治权利的配置与使用的规则以及管束资源配置与收入分配等经济行

为的规则。

2!3

制度与人的动机、行为有着内在的联系，“提供了人类相互影响的框架，建立了构成一个社会或确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系”；2%3(4!+-,制度是一个社会的游戏规则，“更规范的说，他们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些

制约”。2%3(4!+-,而且制度是一种无形的公共物品，

是人的观念的体现，即在既定的利益格局下的公共选择，或者表现为法律法规，或者表现为风俗习惯。所以制度构成的基本要素包括社会认可的非正式约束(非正式制度,、国家规定的正式约束(正式制度,和实施机制三部分。在此我们还需要了解一个概念，即制度安排。制度安排也是管束特定行动模型和关系的一套行为规则，2%3(4!++,它是经常发生的，可以是正式的，也可以是非正式的，可能是暂时的，也可能是长期的。

任何人类社会都存在制度，只不过有些社会的制度比较好，有些社会的制度比较坏。有效的社会制度通过界定和限制行动者的选择集合，能减少交易活动中的不确定性、抑制人的机会主义行为倾向，从而降低交易成本；为经济活动提供服务；减少在合作中的信息成本和不确定性，为实现合作创造条件；提供激励机制；实现外在性内在化；实现有限资源的高效配置。坏的低质量的制度则会起到相反的作用。与此同时，公共政策在实现其目标时，通常是在既定的制度约束中进行的，当然有时也可以靠努力改变制度的方式来实施。高质量的政策经过较长的时间后，能够为好的制度创新提供基础；而低质量的政策不仅鼓励无效率，还将随着时间的推移从根本上破坏和扭曲制度的运行。

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参考文献：

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—产权学派与新制度经济学派译文集#0%&上海：上海三联书店，+11!&

#2%毛寿龙&“信息与政策及其制度分析”#34567%&899:;55<<<&:==<&>?9&@责任编辑朱永良A

三、提高公共政策质量的制度途径

提高公共政策的质量，需要不断完善政策周期各阶段的制度安排。任何政策都有一个设计、制定、执行、监控、评估、反馈和终结的生命周期，要想成功地完成每一阶段的使命，需要具备多种条件，其中有效的制度安排是至关重要的。如在国民经济和社会发展过程中，普遍存在执行难的问题。“有令不行，有禁

不止”，“上有政策，下有对策”，这无不与政策有效执行的制度缺

陷有关，如纵向的政府间权力划分缺乏规范，横向的机构间职能配置交叉重叠，政策执行行为的监督机制不健全，现行干部管理制度不完善等。所以防治政策有效执行阻滞的关键在于健全和完善相关制度安排，消除制度漏洞，从制度上抑制政策执行阻滞行为的发生，保证政策目标的有效实现。因而高质量的公共政策可以通过完善公共政策设计、制定、执行、评估和反馈等阶段的制度安排的途径实现。如在政策设计阶段建立能够实现充分民主化、发挥咨询专家职能的机制；政策制定阶段，建立政策制定者的责任机制，使决策者的个人利益与公共政策制定的利益尽可能挂钩，避免政策制定者轻易出台其结果难以确定的公共政策；在政策执行阶段，建立政策执行责任机制，一旦有政策，就立即有效的执行，如果政策有问题，则通过适当的制度途径，鼓励反馈政策实践过程中所存在的问题；在政策评估阶段，建立由独立机构无利害关系的人参与评估的机制，不仅要总结成果，还需要总结问题。#2%

提高公共政策的质量，需要考虑其制度含义中的激励机制，即政策要给行为者提供的行为约束和激励。如前所述，公共政策是政府为解决公共问题，对政府目标和手段的选择及相互转换的过程。从制度变迁的角度看，公共政策是经过公共选择的一种特殊的公共物品———正式制度安排，是关于规定个体和集体选择的制度安排结构。制度的极为显著的功能就是提供激励机制。所谓激励就是使人们具有从事某种经济活动的内在推动力，即调动人们的积极性。有效的制度安排通过明确界定行为主体获取与其努力相一致的收益和利益，给经济当事人提供一种持续的激励，促使其不断努力创新，用诺斯的话说就是制度使人“形成一种刺激”。许多公共政策不具有良好的配置效率和制度效率，其根源就在于不能提供有效的激励。例如，改革开放前，我国经济发展的停滞就与人们进行经济活动的积极性不高直接相关，至于为什么人们的积极性不高，关系最大的就是当时各种政策、制度安排没有对人们从事合乎社会需要的活动提供刺激。

提高公共政策的质量，需要使不同政策的激励机制相互衔接。制度结构是一个社会中所有正式制度安排和非正式制度安排的总和。任何一项制度安排只是制度结构中的一小部分，要想使其发挥积极作用，就要与其他制度安排相互兼容、衔接，而不是毫不相干、互相对立。比如在经济政策方面，国家为了刺激需求发展经济，一再降低储蓄利率，甚至征收利息税，目的是鼓励消费者少储蓄、多花钱，带动经济发展。另一方面，社会保障

机制不健全，医疗改革、住房改革及教育体制改革正在进行。这

要求居民手中要有足够的积蓄以备就医、住房和子女教育等各方面的需求，不能随便乱消费。在这种情况下，政府就难以实现以刺激消费来带动国内需求的政策目标。所以，各项政策必须相互配套，即各项政策所隐含的制度激励机制要配套和兼容。

提高公共政策的质量，非正式约束@非正式制度A 的作用不容忽视。新制度经济学认为，非正式约束是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。一般而言，正式约束只占整个约束极少的一部分，人们生活的大部分空间仍然由非正式规则来约束，主要有价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等因素。我们可以将这些因素视为一种制度资源。从制度变革的速度看，正式约束可以在一夜间发生变化，而非正式约束的改变却是一个长期的过程。所以，这一理论的政策意义在于，仅重视正式约束的改变是远远不够的，人们的心理、习惯和道德观念等是重要的影响因素。不良的政策会破坏长期存在的良性的非正式约束，即破坏长期存在的制度资源。而良好的政策却会培育良性的制度资源。比如政府希望通过社会保障政策实现老有所养的目标，但是该政策间接地损害了子女赡养老人的制度资源，同时也使得老人与子女的交往也越来越少；政府希望通过提供失业救济金的政策保障失业者的基本生活，结果却是损害了人们的自力更生的制度资源。中国目前正在建设社会保障体系，所制定的相关政策应该充分利用并保护中国传统存在的制度资源，在实现政策目标的同时，不损害中华民族千百年来的优良传统，并通过切实有效的政策，鼓励子女赡养老人，鼓励失业者减少对政府的长期依赖，自力更生。总之，高质量的政策要以中国长期存在的非正式约束为基础，这样的政策才能顺利实现政策目标。

最后，提高公共政策的质量，就要不断地进行制度变革和创新。比如，在实施西部大开发战略中，一个重要的政策是将国外的资金及中国东部的资金吸引到西部投资，以带动西部的产业发展。但是由于西部的地域竞争优势、国内外企业西进的动机、地方利益等原因，引资的结果是将许多国外和国内东部地区无法生存的污染环境、耗费资源的企业引到了西部，形成了产业转移与环境保护的两难境地。如果仅靠提高环境意识和觉悟，或者简单禁止的措施，不能从根本上扭转西部开发的环境恶化生态破坏的现象，必须有相应的制度变革的措施才能在一定程度上解决这一问题。如建立西部开发的生态环境补偿机制，实施参与式环境保护制度，对环境保护政策和指标根据现状进行重新调整。在引导产业转移的同时，实施适当的制度变革，建立适当的制度机制，从而更好的保护环境，发展经济，进行西部大开发。

总之，稳健高质量的公共政策是非常重要的。适当的制度安排、有效的制度激励机制、良好的非正式制度以及不断的制度创新能够提高公共政策的质量，从而有助于持续的发展。

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