地方政府投融资平台建设中存在的问题及对策

地方政府投融资平台建设中存在的问题及对策

湖北省审计厅派出投资审计处

近几年来,地方政府为了拉动投资并完善基础设施建设，保持经济平稳较快发展，在地方财力有限的情况下，成立了许多以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。这些政府投融资平台以国有土地和政府资产作为抵押，财政收入作为还款来源，向银行贷款获取建设资金。目前，政府投融资平台在应对金融危机和扩大内需方面发挥了积极作用，但也存在一些不容忽视的问题。

一、政府投融资平台建设存在的问题

（一）发展定位不明确。地方政府辖内往往包括多家投融资平台，各个投融资平台承担着不同行业和不同层级的投融资职能，但有的地方政府未能对辖内投融资平台对外融资进行统一的归口管理；有的地方政府既没有对国有投资公司的经营目标和业务范围进行确定，也没有对其经营发展模式、融资渠道进行确定；有的地方政府作为投资出资人对于平台公司的总体负债规模控制在一个什么样的水平并没有进行系统全面的安排，造成国有投资公司在实际运作中越位、错位或缺位。同时，从建设形式上看，政府投融资平台分别隶属于不同国有投资公司，但从职能定位上看，国有投资公司应定位于企业层面，其本质规定是作为政府投资主体，通过投资和持股等方式为项目提供权益资本，而在实际运作上难以区分究竟是政府的一个职能“部门”还是完全市场化的主体。

（二）举债规模过大。地方政府建融资平台的层级也逐步向下移动，由省级政府向市（地）级、县（市）级移动，甚至集镇、乡村也设立了融资平台。据有关部门的统计，现在有70%的投融资平台是集中在区县级。这些投融资公司以兴建基建项目为主，向政策性银行、商业银行举借了大量资金，这些项目由于受各地方政府实际控制，所以其形成的债务自然成为了地方财政的隐形负债。有些地方“以小财政撬动大城建”，负债规模呈10倍甚至20倍增长，负债率远远超过风险控制警戒范围。而且，地方政府偿债能力很大程度上依赖于地方经济增长带动财政收入的增加、土地升值、招商引资、房地产开发。但目前对一些地区和城市来说，这些融资项目的相当部分是城市和市政建设，能对经济产生多大的直接效应很难估计。一旦发生偿付困难，只能挖东墙补西墙，或者转移给上级政府。更有甚者，一些地方政府罗列若干项目，依靠投融资平台渠道融资，然后再把这些资金全部或部分的转移，用于其它用途，使得地方政府债务规模和风险不断积累。

（三）潜在风险显现。一是政府债务管理比较混乱，往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，导致地方政府的总体负债和财政担保承诺情况错综复杂，而无法准备评估。加之存在投资决策失误、内部经营不善，导致投资项目效益低下，投资回报和本金回收困难，资金不能及时有效的循环，使之面临财政风险。二是地方政府为了让融资平台公司能从银行获得贷款，就想方设法向银行出具各种形式的担保，既有地方人大、政府出具的还贷支持性文件，也有地方财

政出具还本付息的承诺函。目前一届政府的任期是5年，而以政府为背景的平台公司向银行的融资贷款都是中长期贷款，期限均在3年以上，这部分贷款的还本付息压力往往不由本届政府承担，在建立长期有效的偿债机制上，本届政府因为没有压力而缺乏动力，在没有法定的政府负债额度的约束下，财政承诺式的偿还责任对地方政府来说是标准的“软约束”。财政收入受到宏观经济变化、土地出让收入等多重因素影响，不确定性较高，同时财政收入这个现金流也在支撑着政府辖内多个领域的资金需求。再就是平台公司拟质押的土地转让收益权等质押标的没有特定化，一旦质押标的缺失，平台公司不能按期还款，银行贷款将出现担保“真空”，这样潜藏着金融风险。三是投融资平台以国有土地和政府资产作为抵押，有的还把所有行政事业单位的存量国有资产清理打捆并入平台公司作为重新向银行融资的抵押担保物，国有土地出让和政府资产处置受国家宏观调控措施影响很大，这些资产面临减值的风险。

（四）法规和监管机制不完善。一是从现有的《预算法》角度看，地方政府被禁止进行赤字预算和举借债务，但地方政府以投融资平台等各种名义规避《预算法》的约束，却没有相应的管理制度和管理细则。二是地方投融资公司既充当所投资公司的股东又是国有资本的经营者；在委托代理链条中既是与政府之间的“行政型的委托代理”关系的代理人，又是与其投资公司之间的市场契约型的委托代理关系的委托人，在追求市场化运作的同时却处处受政府意图的制约，在追求自身经济效益的同时却还要承担政府的社会职能，很难建立起真正的政企分开、产权清晰、权责明确、管理科学的现代企业制度。三是各级地方政府绝大部分举债安排的收支没有纳入预算管理，缺少预算审核、政府采购、投资评估、审计监督等基本约束。同时，责任追究机制仍不健全，下级的债务不可避免地成为上级的或有债务，上级往往成为下级的债务的“兜底者”即最后承担者。

二、改进和完善政府投融资平台建设的几点建议

（一）建立统一的新型投融资平台。一方面，在全面清理现有的地方政府投融资平台，防止平台数量盲目增加的基础上，建立统一的新型投融资平台，实现政府建设职能在投融资平台的基础上进行整合，使投资、融资、项目规划和管理、项目维护、监管这些职权在统一的政府投融资体制机制下协调运行，从体制和机制上来保证“借得来”、“用得好”、“还得起”。另一方面，推动地方政府投融资平台的融资行为市场化。新型投融资平台又作为国有公司及国有资产的管理平台，通过对现有产业和经营结构的调整，逐步培育成为以经营实业投资和经营企业为主业，以获取最大经济效益为目标，以投资高技术含量、可持续发展的高新技术产业和优势行业为依托，利用产权交易市场或资本市场，在吸收多元化投资的基础上，形成面向国内外市场开展全方位、多角度投资经营活动的国有投资控股集团公司，推进优质资产向优势企业集中、向价值链的高端集中、向产业链的关键环节延伸，实现国有资产布局调整和产业结构优化的目标。

（二）完善法人治理结构。由于国有投资公司是国有产权委托代理由行政委托代理制转化为企业性委托代理制的载体，政府和国有投资公司之间以契约为基础的委托代理关系。因此，国有投资公司需要建立法人治理机构，来规范各级政府和国有投资公司之间的关系。政府也需要通过法人治理结构的设计，来激励和约束国有投资公司的行为，以保证对授权经营国有资产的保值增值。在建立有效的法人治理结构中，需要对现有的法人治理结构模式进行创新，提出国有投资公司法人治理结构的五层体系：第一层是首席执行官（CEO）为核心的经营管理层。CEO作为公司的法人代表，具有与总经理不

同的职责权力。CEO的权利中40%—50%是董事长的权利，高于总经理的权利。国有投资公司不设董事会，由CEO行使一般治理结构中董事会的部分权利，董事会的其他权利由国资委代政府行使。CEO向国资委报告工作。第二层是以监事会和内部员工为核心的监督层。第三层是以审计、财政等政府部门为核心的评估层。第四层是设立专家咨询委员会等一些决策参谋机构，促进法人治理结构的有效运行。第五层是完善和严格执行相关法律，为法人治理结构的有效和规范运行创造良好的外部环境。

（三）推进机制制度建设。一是建立决策机制。包括决策程序, 决策执行,

决策效果等。二是建立风险管理机制。建立完善地方债务的风险评价指标体系。风险指标体系应该包括：地方财政的收支指标，包括地方财政占GDP的比重、地方财政收支增长弹性、地方财政自给率、法定支出的满足程度、财政赤字情况；债务指标，包括地方债务负担率、债务依存度、地方政府偿债能力、地方政府或有负债规模等；地方政府持有资产状况；预计最低、最高借款需求。同时，建立政府担保项目的风险评估制度和偿债准备金制度。三是建立信息披露制度。政府在每年对人大的报告中，要对包括预算内、预算外资金的收支情况，对外的各种直接融资、间接融资情况以及还本付息和授权执行情况进行说明，接受人大的监督。所有政府债务的信息都应该定期向社会公布，以加强社会对政府债务管理的监督。同时，也为银行评估政府的债务负担率及偿债能力，控制地方政府融资平台过度融资创造基础条件。四是建立绩效评价制度。为保证政府投融资活动达到预期目的,

建立对政府投融资的定性和定量的平台综合绩效考核评价体系。五是建立年度审计制度。加强政府投融资项目审计，切实防范政府债务风险,确保做到“举债有度、用债有效、还债有信、管理有力”。六是建立过失责任追究制度。对因决策失误、经营管理不善而造成重大损失浪费的责任人,给予责任追究。

（四）切实加强内部管理。要加强全面预算管理，年初要编制年度投融资预算，明确投融资项目、规模、方式、期限、成本、还贷计划和来源，年终