加拿大安大略省电力市场改革给我们的启示

安大略省位于加拿大东南部，土地面积１０７．６万平方公里，人口１２１０万，分别占全国的１／１０和１／３。安大略省是加拿大经济发达地区，２００４年国民生产总值４６６６亿加元，占全国４１％。２００５年，安大略全省电力装机容量３１１６万千瓦。其中火力发电７５６万千瓦，占２４．３％；水电７６７万千瓦，占２４．６％；核电１０８８万千瓦，占３４．９％，所占比重最大。安大略省生产全国２７％的电能，但电力消费占全国的３０％，全省有电力消费用户４３０万户。

历史上，安大略省电力由一个电力公司——

—安省水电公司（Ｏｎｔａｒｉｏｈｙｄｒｏ）进行垂直一体化管理，实行垄断经营。安省水电公司是安省公共资产。这个时期的电价不分发、输、配、售，只有一个电价，由安省水电公司制定。

１９９８年，为打破垄断，引入竞争，提高效率，安省议会通过了电力法案，开始了电力市场化改革。改革的主要内容是拆分安省水电公司，成立安省发电公司（ＯＰＧ）、输电公司（Ｈｙｄｒｏｏｎｅ）、独立电力市场运营商（ＩＭＯ，后更名为ＩＥＳＯ）。原安省水电公司的发电资产转移到新成立的安省发电公司，输电资产和部分配电资产转移到输电公司，独立电力市场运营商承担原安省水电公司负责的电力调度职能。此外，还成立了安省电力安全局（ＥＳＡ）、安省电力债务公司（ＯＥ－ＦＣ）。电力安全局负责为线路安装和仪器设备评估设定安全标准，电力债务公司承接了原安省水电公司的巨额债务。安省发电公司拥有全省６５％的发电资产。Ｈｙｄｒｏｏｎｅ拥有全省９５％的输电资产。城市内电力资产由市镇配电公司拥有，全省共有９５家配电公司。

这次电力重组，安省还成立了能源局（ＯＥＢ）。它是一个独立的准司法机构，负责监管电力市场，制定输配电价，发放电力市场准入许可证。

经过几年准备，到２００２年５月１日，安省正式开放电力市场，放开发电价格和售电价格。输配电价格由安省能源局制定和监管；但发电、售电价格完全放开，由市场决定。政府放开价格不久，就出现电力价格大幅度上涨的情况，价格飞升迅速由发电价格传导到终端售电价格，电价从５月份的平均不到４加分／千瓦时，到９月份涨到８加分／千瓦时。电价飞升的原因主要有：这个夏季气候异常炎热，是加拿大１００年来最炎热的夏

加拿大安大略省电力市场改革

给我们的启示

刘刚

摘要：加拿大安大略省的电力市场化改革，从１９９８年开始，拆分安大略水电公司，实行发电、输电、配电和售电分离，并成立能源局负责监管电力市场。２００２年５月正式开放市场，发电价格和售电价格完全由市场形成，随后由于价格飞涨，到１２月政府重新又严格管制电价，设置发电封顶价格，冻结居民用户电价。２００５年，安大略省政府设立电力局，负责电力生产规划，组织建设电厂。目前，安大略省仍对发电、输配、售电实行价格管制。回顾安大略省电力市场化改革所走过的路程，我们从中可以得到很多启示。当前，我国正在进行电力体制和电价改革，安大略省电力市场化改革的经验教训，对我们有积极的借鉴作用。

４７

季，用电需求猛增；新的核电机组投产延期，现有核电机组维修、退役，可用率下降。此外，在这个夏季从美国进口电能也受到很大限制。

电价飞升，不仅违背改革初衷，还使公众对未来电力改革的信心大大受挫。为了减轻电力改革失误对用户的影响，２００２年１１月１１日，安省政府出台了一系列补救措施，对居民用户和小型商业用户给予平均７５加元的补偿金，以抵偿自５月１日以来电价增长所带来的影响。１２月，安省议会通过电力价格法案，决定冻结电价以平息这次电力市场价格波动。冻结了居民用户及小企业的电价，价格维持在４．３分／千瓦时；冻结了输电价格；设置配电价格上限；设置电力批发市场封顶电价。之后的几年，电价也有小幅调整。２００４年４月１日，安大略省能源局批准，对家庭用户、小商业用户等小用户和学校、医院、大学、农场、慈善机构等特定用户，每月用电量在７５０千瓦时之内的，电价为４．７分／千瓦时，超过７５０千瓦时的电量按５．５分／千瓦时收费。

在２００２年之后，由于电价控制，加上安大略发电公司在发电市场上处于垄断地位，投资者对建设新电厂没有积极性。同时，供电力缺口不断增大。在这种背景下，安省议会通过法案，决定设立安大略省电力局（ＯＰＡ），负责对电力行业发展进行预测和规划，吸引国内外资本投资建设新电厂，确保电源充足和安全。

目前，安大略省电力体制是计划和市场混合型的。在发电环节，有５分钟实时市场、２４小时日前市场及双边合约市场，独立电力系统运营商负责电力调度和组织市场交易。一部分发电机组实行政府固定价格，价格由发电商提出，能源局审批，主要是安省发电公司的机组，这部分电量所占市场份额很大；一部分发电机组实行由市场竞争形成价格，主要是私人发电商的机组，这部分电量所占市场份额很小。在输电环节，安省有四家输电公司，其中Ｈｙｄｒｏｏｎｅ输送９７％的电量，输电价格由输电公司提出，能源局批准和监管，这是管制价格。在销售环节，销售方的用户选择权是比较充分的，大用户可以通过独立电力系统运营商报价购电，也可以直接与发电公司签订双边合约购电，对输电网络提供的输电服务支付费用；对小用户实行固定销售价格，在发电价格上涨时，由政府对增加的购电成本进行补贴。安省电力市场的计划性主要体现在发电环节，政府对绝大部分电量实行固定价格，而政府所拥有的安省发电公司又在发电市场上占有垄断地位。安大略省电力系统发电环节的竞争是很不充分的。

我国正在推进电力体制和电价改革，加拿大安大略省电力市场改革所走过的路可以给我们很好的启示。

（一）市场化是电力体制和电价改革的方向，不能动摇。安大略省电力市场在经过２００２年的短暂开放后，很快就回到了原先管制的路子上。电力市场虽然已经被拆分为发电、输配、销售等环节，但各个环节电价基本上都是由政府固定或限制，发电成本变动不能及时反映到终端销售电价上。这种电力体制一直运行到现在，没有大的变动，带来了一系列问题：（１）由于发电市场很大部分电量价格是固定的，使电厂没有充分的发电积极性；（２）由于安省发电公司在市场中占有绝对份额和政府对发电价格基本上实行固定价格，投资者（包括外资）对投资建设电厂没有积极性，这几年就没有新的电厂建设投产。（３）由于没有新电厂投产，老的核电机组退役或维修，电力需求又在按年均１％增长，导致电力缺口不断增大。（４）由于发电价格被政府固定在成本以下，安省发电公司财务状况不断恶化，政府财政补贴逐年增加，到２００４年电力补贴已达到１０亿加元。反思安省电力市场发展的历程，我们感到电力市场化的方向不能动摇，市场毕竟是配置资源的最有效手段，但市场化的步伐要稳妥，而不是急于求成，否则就容易出问题。当

４８

然，安省电力市场出现的种种问题，也不全是经济原因。安大略省实行多党、议会制政体，许多经济问题往往容易演变成政治问题，经济改革还会面临复杂的政治环境。

（二）推进电价改革，必须要充分考虑终端用户、特别是广大居民的承受能力。安大略省电力市场化改革之所以走了回头路，直接原因就是在２００２年５月１日开放市场后，销售电价飞涨，超出了居民和特定用户的承受能力，成为社会问题，政府迫于压力，不得不采取一系列紧急措施，补偿居民电价增支，冻结电价，电力市场化改革因此受挫，而且未来电力市场化改革更加步履维艰。所以，推进电价改革，必须要充分考虑终端用户、特别是广大居民的承受能力。否则，极易引起社会不稳定，甚至造成电力危机，最终导致整个电力体制改革失败。电力市场化改革，放开发电侧电价是大势所趋，但居民用户电价应尽量保持稳定。既要考虑让销售电价反映发电和输电成本变动，又要考虑把销售电价水平控制在终端用户、特别是广大居民用户的可承受范围之内，这是一对矛盾。如何有效化解这一矛盾，从根本上讲，是保证电源，促进发电侧竞争，降低发电成本，从而保证销售电价能够稳定。在发电成本不断上升的情况下，化解这一矛盾难度较大。在这种情况下，可以由终端工业用户承担部分居民用户的成本负担。在发电价格明显上升的情况下，政府可以对发电价格给予上限控制，对电厂或居民给予财政补贴，同时要加强需求侧管理，增加电力投资，组织电力供应。销售电价要按用户电压等级和负荷特性进行分类，对农业和居民用电价格定期调整，尽量保持稳定；其他用电价格与上网电价直接联动，使发电市场价格变化及时传递给终端消费者。

（三）在竞争性市场体制不完全具备的条件下，不能贸然放开电价。安大略省电力市场化改革的重要内容是拆分安省水电公司，拆分的目的是打破垄断，但它的拆分并没有从根本上消除反竞争的可能性。拆分后的ＯＰＧ发电资产占全省的６５％，发电量占全省的６９％，在发电市场很容易行使市场支配力。它的后果就是：对发电成本控制缺乏约束力，对新的投资者进入发电领域形成壁垒，导致电力市场运行效率低下，并抬高电价。这种拆分不彻底，没有形成竞争性的市场结构，也许是导致安省电力市场化改革失败的最根本原因。按照一般经济学分析，一个竞争性的市场结构是，有足够数量的买方和卖方，不存在市场垄断和进入市场的壁垒。电力商品和电力市场又有其特殊性，电力不可存储，负荷随时变化，电力市场要适时平衡，电力运行要保证安全。因此，一个竞争性的电力市场结构，还需具备一个多样的电力市场体系（包括实时市场、日前市场、双边合约，以及规避风险的金融市场等）和一个独立的电力系统运营商（负责电力调度和安全管理）。这些条件具备，才是一个竞争性的电力市场结构。安大略省电力市场改革从设计之初就不是这样的。它的ＯＰＧ发电公司在市场上占有垄断份额，存在市场进入的壁垒。在我国推进电价改革，放开电价，必须要建立竞争性的电力市场。我国应抓紧建设实时市场、日前市场和双边合约相结合的电力市场体系；加强电网建设，厂网分开、输配分开，保证电力交易和调度的独立、公正；保持足够数量的市场参与者，促进发电侧充分竞争；扩大用户选择权，工业用户可以向供电商或电厂购电，小用户可以选择不同供电商。同时，加强电力市场运行监管，加强输配电成本和价格监管，不断提高监管能力。在这样的条件下，放开电价才可能不出问题。当前，我国电力市场化建设可以说刚刚起步，区域电力市场竞价上网刚刚试点，电网输配尚未完全分离，实时市场和日前市场还未运行，电力市场监管能力还有待提高，总体上离成熟的竞争性电力市场结构还有相当距离，完全放开电价的条件还不成熟。

４９

（四）放开价格，要把握时机，充分考虑各种突发事件和准备应急预案。２００２年５月，安大略省放开电价后，即遭遇百年不遇的最炎热夏季，电力价格飞涨，超出居民用户承受能力，政府不得不中止电力市场化进程。安大略省没有充分估计市场开放后可能出现的价格异常波动，使电力市场化改革刚刚迈出实质性的一步，即遭迎头打击，整个电力市场化改革因此受挫。所以，推进电力市场化改革，要选择好放开价格的条件和时机，精心做好各种前期准备，充分考虑各种突发事件。从加拿大安大略省电力市场化改革受挫和美国加州能源危机的情况分析，这些突发事件主要有：夏季异常炎热，用电量猛增；现有部分发电机组出现故障，需要停产维修；预计投产的发电机组延期投产；天气干旱，使水电机组发电量大幅减少；天然气价格大幅上涨，燃气机组发电成本明显上升，以至电厂停发部分或全部燃气机组；周边地区供电紧张，本地供电缺口难以从周边地区组织电源。如果这些偶然事件有几个“碰头”，再加上电力市场设计上的缺陷，需求侧管理上的薄弱，区域电网调度规模有限等因素，电力危机必定发生无疑。因此，放开价格，应对这些突发事件，至少要具备以下几个条件：一是要保证电力供应安全，只有在电力供求基本平衡或供略大于求的情况下，放开价格才具备最基本的条件；二是要健全电力市场体系，完善市场交易机制，建立独立、利益超脱、保证公平竞争的电力调度机构，最充分最有效地配置电力资源；三是加强区域电网之间的联系，提高电网间调剂能力；四是保证发电侧的充分竞争，避免发生滥用市场力操纵价格的情况；五是建立一套应急机制，能够应对最炎热的夏季，具备紧急情况下的市场管制能力。在我国，放开电价，还要考虑一个重要条件，即煤炭价格变动对电价的影响。我国煤炭价格是先行放开的，煤炭在发电成本中所占比重很大，理顺煤、电价格关系是放开电价应起码具备的前提条件。总的感觉是，电价改革不完全是价格问题，它涉及到如何与供求、投资、市场、电网、调度等一体考虑的问题。

（五）政府要始终保持对电价的宏观调控，不仅要加强电价监管，而且要努力创造电价长期稳定的基础。电价稳定，对电力市场平稳运行、社会和谐和经济健康发展都具有重要作用。电价稳定，不是说电价一成不变。随着生产成本和供求关系的变化，应当允许电价在社会可承受范围内相应变化。保持电价稳定，政府要加强电价监管，对具有垄断性的输配电价，由政府根据企业的成本、收入状况确定价格；对发电价格和销售电价，在供求紧张状态时政府可以实行价格上限管理。但是保持电价稳定的内容不仅于此。从长期看，保持价格稳定，更依赖于良好的电力供求平衡和健全的电力市场机制。２００２年安大略省电力改革受挫，实质上是市场放开后，供求关系严重失衡的结果。美国ＰＪＭ电力市场能够良好运行，得益于良好的市场机制，更与它能够长期保持一定的剩余电量有很大关系。因此，政府应加强电力建设规划，合理安排和引导电力投资，保证电力供求基本平衡和供略大于求。完善电力市场体系，培育独立的电力系统运营商，建立电力批发环节的竞价市场、合约交易、金融市场，保证电力消费者的用电选择权。加强电网建设，提高电力调度能力，维护电力运行安全。加强需求侧管理，推广节能设施，提倡节约用电。这些措施，对保持电价稳定，防范电价异常波动，都具有非常重要的作用，是稳定电价的长期调控措施。

（作者单位：国家发改委价格司）

责任编辑：李铁军

５０