2016年上海工程技术大学专升本复习资料

2016年公共管理-考试复习资料

第一章导论

一、公共管理学的概念范畴

1.公共管理与公共行政

（1）学派之争：第一，认为公共管理是公共行政的一个学派；第二，认为公共管理已经成为一种独立的范式；第三，认为公共管理在实践上就是以市场化和企业精神为主要特征的公共行政改革。主流观点认为，公共管理作为独立的范式还没有出现。

本书认为公共管理学是公共行政的一个分支学科，它是重视公共组织或非营利组织实施管理的技术和方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别。

（2）相同：在一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。

（3）相异：设计——运作、政府行政机关——非政府公共组织、政治法律行政手段——管理经济手段、过程程序内部取向——结果外部取向。

（4）中国：公共管理不仅是一个独立的学科概念，而且是大于公共行政的学科概念。

2.公共管理与工商企业管理

（1）性质不同：公共领域——企业内部事务领域；

（2）目标不同：公共利益——营利；

（3）内容不同：公共事务——企业经营行为。

二、公共管理学的研究对象

研究对象：公共管理学是一门综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理活动及其规律的学科。公共管理学以公共管理活动为基本对象。

1.公共管理学的发展历程

（1）传统的公共行政学traditional public administration，着重从制度、体制的架构与研究上寻求提高公共行政效率的途径，把专业分工原理广泛引入公共行政之中。

代表人物：威尔逊、泰勒、法约尔、韦伯、古利克、厄威克。

重要观点：威尔逊政治——行政二分法，对于公共行政学从政治学中分离出来成为独立的学科，以及调和民主宪政内涵要求与行政效率理论冲突具有重要意义。怀特《行政学导论》，标志公共行政学的基本形成。

（2）行为科学公共行政学behaviorism public administration，着重从人和组织行为对效率的影响上寻求提高公共行政效率的途径。

代表人物：巴纳德、西蒙、波齐曼、凯特尔、普雷斯曼、韦尔达夫斯基。

（3）新公共行政学new public administration，发展了社会公平理论，认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值应是社会公平social equity，主张效率至上转为公平至上。

代表人物：弗雷德里克森。

（4）政策科学policy science 与公共政策分析public policy analysis，谋求政策科学、政策分析与公共行政的结合，重点研究政策执行和公共项目，不再重点研究机构institution。

代表人物：普雷斯曼、韦尔达夫斯基、拉斯韦尔。

2.公共管理学的学科特征

（1）研究对象与范围的特征

（2）跨学科和综合性的特点

（3）具体研究问题的特征

（4）公共管理学既是实证的，又是规范的

（5）更具现实性

三、公共管理学的研究途径

1.P途径和B途径

1、美国波齐曼的两种途径论：公共政策途径（P途径）与企业管理途径（B途径）。

相同：组织外部定向、关注管理绩效、偏好案例分析法。

相异：P途径重新认识政策分析对公共管理的重要性，B途径把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。

2.管理途径、政治途径、法律途径

罗布森卢姆三种途径论：管理途径、政治途径、法律途径。

四、公共管理学的研究方法

公共管理学在方法上突出特征是强调用跨学科研究途径来研究公共管理问题。具体方法包括：实践抽象法、实体分析法、实验法、系统分析法、比较分析法、多学科交叉式综合研究方式、案例分析法。

第二章公共管理的理论发展

一、公共行政理论的演进

1.威尔逊的“政治-行政”二分法

在威尔逊之前，行政概念一直是包含在政治概念中的。到19世纪20世纪初，随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府的职能不断扩大，政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导。

对此，威尔逊提出应在对政治和行政概念进行正确区分的基础上，将公共行政从政治学中分离出来。公共行政是政府的执行和操作，不同于政治，政治是政治家的特殊活动领域，而公共行政则是技术性职员的事情。

2.韦伯的官僚制理论

马克斯?韦伯被誉为“组织理论之父”。他提出的官僚制理论bureaucracy theory 从组织体制的角度为传统公共行政理论的创立提供了理论框架。

韦伯区分了神秘化组织、传统组织、合理化-合法化组织。他认为，只有合理合法的权威才能作为行政组织的基础，只有与合理合法权威相适应的组织形式才是理想的官僚制。

官僚制具有以下基本特征：（1）合理的分工；（2）层级节制的权力体系；（3）依照规程办事的运作机制；（4）形成正规的决策文书；（5）组织管理的非人格化；（6）适应工作需要的专业培训机制；（7）合理合法的人事行政制度。

威尔逊的政治——行政二分法和韦伯的官僚制理论都认同公共行政的完善取决

于从行政公务中积极地排除政治性因素。

3.西蒙的批评与公共政策学派的出现

西蒙是西方管理决策学派的创始人之一。西蒙对传统行政学理论的批判：一是传统的行政原则并非真正的科学原则，只能被称为行政谚语；二是对政治——行政二分法的批评（与他倡导的行为主义研究方法联系在一起），西蒙主张政治

与行政是相互关联而无法严格区分的，并从价值与事实之区分的观点来看待二者的区别。

西蒙以决策为基本概念，研究公共行政问题，代表作《行政行为——行政组织决策过程的研究》。自西蒙提出决策研究途径以来，公共行政学界日益正视决策的重要性，以至于后来诞生出公共政策这个新的学科。

4.沃尔多的新公共行政学说

沃尔多对传统公共行政的批评为：一是政治——行政二分法不符合民主制的理想，他认为应该鼓励行政权力和政治权力之间的合作而非对抗；第二传统公共行政组织理论忽视了行政实质的具体性；第三反对过于重视效率的做法。

沃尔多准确地指出了传统公共行政理论的主要缺陷，成为新公共行政学研究的先导，代表作《行政国家》。

二、现代公共管理论的发展

1.公共选择理论

（1）经济人的人性假设与公共选择

公共选择理论是用经济学方法来研究公共管理活动及公共政策制定执行，被解释为“对非市场决策的经济学研究”。公共选择理论分析的出发点是人是理性的自利主义者。

（2）政府规模扩张与公共选择

（1）瓦格纳、皮考克、维斯曼，认为其原因有：社会环境条件要求、生产领域介入要求和公共物品需求要求。

（2）马斯格雷夫、罗斯托，认为其原因有：早期政府投资、中期经济干预和成熟期社会公共服务和支出。

（3）帕金森定律：揭示了政府机构不断膨胀的两大动力，一是官员想要增加的是下属而不是对手，二是官员们相互之间制造工作。帕金森定律得出，不管政府

机构的工作量是否增加，其工作人员和工作机构的数量总会按几何级数增长的结论。

（4）公共选择理论：运用经济学理论对政府规模及其增长进行分析，一是非市场性质，导致竞争压力的免除；二是信息垄断，导致工作效率难以监督；三是缺乏激励机制，失去机构内在动力；四是预算的误导作用；第五，理想的官僚不复存在。

（3）公共选择的理论主张

第一，组织类型的理性选择；

第二，市场机制与个人选择；

第三，分权化；

第四，公共服务组织小规模化；

第五，自由化。

2.新公共管理理论

（1）管理的自由化和市场化是新公共管理蕴含的两大基本理念

第一，管理的自由化。由于公共管理人员是?°被制度束缚的人?±，因此，为改进公共官僚制的绩效，管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，政治家和其他人必须?°让管理者来管理?±。

第二，管理的市场化。市场取向的管理有两个基本概念，一是竞争，二是私营部门管理的普遍化。

因此,新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之时也遭到了来自多方面的质疑，尤其是，有不少学者对作为其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐的批评。

（2）新公共管理的理论观点及其评价

新公共管理的名称，如管理主义，企业化政府，后官僚体制模式，以市场为导向的公共行政等。因此，新公共管理理论与公共选择理论一样，都尊崇市场力量、市场作用、市场机制。

新公共管理与公共选择理论不同的是：公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境；新公共管理关注的重点仍然是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织。

3.公共治理理论

（1）公共治理理论的兴起

政治，行政二分法基础上的官僚行政发展到20世纪70年代末，行政效率低下、财政支出严重增长和公众对政府不信任等公共管理问题的日益凸显，公共治理理论是伴随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生

的危机，以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长，而出现的一种新型的公共管理理论。

西方发达国家以治理理论为指导，重新调整国家与社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门对公众的回应力，掀起了行政改革的浪潮。

（2）治理的含义

治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威

维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要，治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。因此，公共治理是一种公共管理活动、过程和方式，它包括必要的公共权威、管理规则、管理运行机制和管理方式。

（3）公共治理理论的内容

作为一种新型的公共管理理论，公共治理理论是对以往老的公共行政理论进行反思和批判，并且对新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核进行整合的

结果，核心观点:是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。主要内容包括：第一，公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系；第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性；第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系；第四，治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理；第五，治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着元治理角色。

4.新公共服务理论

（1）新公共服务的内涵

新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特丹哈特为代表的一批公共管

理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论。

新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。

（2）新公共服务理论的基本观点

第一，政府的职能是服务而不是掌舵；第二，公共利益是目标而非副产品；第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；第四，为公民服务，而不是为顾客服务；第五，责任并不简单，公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员，公共组织的监督者，公民权利和民主对话的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务；第六，重视人，而不只是重视生产率；第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。

第三章公共组织

一、公共组织的性质与结构

1.公共组织的含义

公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的社会组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。

2.公共组织的特征

（1）以增进公共利益为目标；

（2）受法律的明确限制并具有权威性；

（3）受到高度的公共监督；

（4）具有一定的独占性；

（5）具有政治性。

3.公共组织的基本类型

（1）政府组织

（2）非营利组织

（3）准政府组织

二、非营利组织

1.非营利组织的特征

一是正式组织性；二是民间性；三是非利润导向性；四是自主管理性；五是志愿性；六是公共性。非分配性约束，是指非营利组织不能把获得的净收入分配给对

该组织实施控制的个人，非营利组织的非分配性约束是区别于营利组织的最重要特征。

2.非营利组织的分类

（1）国外：宗教性、社会性、文化性、学术性、保护性、政治性、慈善性、社会运动；（2）国内：登记、未登记。

3.非营利组织在公共管理中的作用

1.非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者

2.非营利组织能提高公共物品的供给效率

3.非营利组织能较好地满足社会多元化的需求

4.非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求

三、事业单位

1.事业单位的含义与特征

1、背景：事业单位是我国计划经济体制下产生的，在社会公共事务领域提供公共服务和进行公共事务管理的实际承担者，具有准政府组织的性质。

2、含义：以增进公共利益为目标，通过授权具有一定行政权力，对公共事务管理具有一定强制性的公共组织。

2.事业单位改革

（1）事业单位改革的必要性

1、存在问题：（1）规模巨大、增长过快、财政负担过重；（2）社会效益不高；（3）与经济建设结合不紧密。

（2）事业单位改革的目标与原则

改革原则：第一，实行政事分开，解除政府与事业单位的隶属关系；第二，实行职责分开，政府职能交回政府履行，技术性、服务性工作由事业单位完成；第三，管理方式和手段分开，行政主管部门简政放权，事业单位运用非行政手段进行公共管理和提供公共服务。

四、公共组织的变革

1.科层制组织的基本特征

马克斯?韦伯区创建了科层制理论，科层制具有以下基本特征：（1）合理的分工；（2）层级节制的权力体系；（3）依照规程办事的运作机制；（4）形成正规的决策文书；（5）组织管理的非人格化；（6）适应工作需要的专业培训机制；（7）合理合法的人事行政制度。主要内容：（1）组织标准化，包括分工专业化、工作指标化和人员统一化；（2）工作秩序化；（3）管理规范化。

2.科层制组织的缺陷与困境

2、存在缺陷：第一，刚性的官僚系统缺乏灵活性和主动性；第二，标准化的管理忽视人的差异性；第三，排除了竞争的必要与可能；第四，条块分割的专业化单位不断膨胀，职能交叉重叠。

3、面临困境：第一，官僚制精神与自由民主的个性追求冲突；其次，信息化时代的来临，陈旧的层级管理和控制系统无法适应动态要求；再次，全球化的趋势，凸显相对封闭的科层制组织在主体交往、文化多元上格格不入。

3.公共组织变革的目标与内容

公共组织不是一个简单的机构调整、人员增减问题，而是一个复杂的系统工程。机构调整只是手段，优化组织整体结构和功能才是目的。

1、目标：

（1）提高公共组织适应环境的能力；

（2）提高自身的稳定性、协调性；

（3）提高公共组织的工作绩效。

2、内容：

（1）组织结构的变革：横向上，由重决策执行部门，向重监督、咨询、信息等部门发展，纵向上，从集权式、尖塔型向分权式、扁平型发展。

（2）公共组织权力关系的变革：第一，公共组织向社会还权；第二，横向分权；第三，在纵向权力的分配上，实行集权与分权相互融合与共存。

（3）技术变革；

（4）产品和服务变革；

（5）人力资源变革。

第四章公共领导

一、公共领导的内涵与作用

1、含义：公共组织的领导者为确定和实现公共目标，通过对社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程，它包含了领导者、被领导者、环境三个基本要素。

2、特征：（1）职权的公共性、服务性；（2）决策的公断性；（3）价值取向是公共利益；（4）组织依托是公共组织或公共部门。

3、作用：导向统领、影响表率、协调沟通、迎接挑战引发变革

二、公共领导体制

1.领导体制的含义

公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置及运行体制。

2.领导体制的基本类型

首长制和集权制（决策权所属人数多少）；

集权制和分权制（权力集中程度）；

层级制和职能制（构成单位）

三、公共领导方法

1.领导协调

1、含义：内求团结、外求发展。

2、内容：（1）领导工作关系协调：部门任务、工作时间、政策措施和工作要素协调；（2）领导人际关系协调：上下级之间关系的协调、同级组织的协调。

3、原则：以人为本、客观公正、整体性原则、互惠双赢、灵活机动。

2.领导沟通

1、含义：领导者为实现目标与被领导者进行信息、思想和情感的传递互动。

2、途径

（1）沟通渠道：正式渠道、非正式渠道；

（2）沟通模式：链式沟通、轮式沟通、全通道沟通、环式沟通、Y式沟通；（3）沟通形式：口头沟通、书面沟通、非语言沟通。

3、方法：意识、渠道、环境、技术、监督。

3.领导激励

1、含义：领导者调动下属积极性和创造性的行为和手段。

2、原则：物质与精神结合、正负结合、按需激励、差别激励、公平公正。

3、方法：物质激励、参与激励、目标激励、榜样激励、情感激励、荣誉激励等。

四、领导能力

1.领导力的含义

领导者影响具体领导活动效果的个性心理特性的总和，它是领导者素质的核心。

2.领导力的主要内容

（1）领导的创新能力

（2）领导的战略思维能力

（3）领导的执政能力

3.提高领导能力的途径

第五章公共政策

一、公共政策的含义与性质

1、诞生：拉斯韦尔（美）与拉纳合著的《政策科学：范围和方法的新近发展》，被认为是公共政策学或政策科学的诞生标志。

2、视角：价值分配论、目标方法选择论、立场论、过程论、政策合法性实现论。

3、定义：决策主体运用公共权力区分社会利益需求，协调社会利益矛盾与冲突的方略。公共政策的核心是一种选择。

二、公共政策过程

1.公共政策问题的建构

共政策问题泛指实际状态与社会期望之间的差距。公共问题不等于公共政策问题。

（1）系统议程

（2）正式议程

2.公共政策制定

是指从政策方案设计到政策合法化的过程。

确立政策目标——政策方案拟定、评估与抉择——政策合法化

3.公共政策执行

1、一般理论：（1）自上而下途径；（2）自下而上途径；

（1）公共政策执行失控的表现

第一，政策敷衍；第二，政策附加或阻截；第三，政策抵制；第四，政策扭曲。

（2）公共政策执行失控的矫正

第一加强公共政策执行体系组织建设；第二，提高公共政策执行者的素质；第三，强化对公共政策执行体系的监控；第四，促进公共政策执行的法治化和民主化建设。

4.公共政策评估结果、过程、事前、事中、事后；

（1）政策效率与效果

以工具理性为主的政策评估，关注效率、效能、效益；

（2）政策价值效应

以价值理性为主的政策评估，关注4E，经济、效率、效果、公平。

第六章公共人力资资源管理

一、人力资源管理概述

1.人力资源的含义

人力资源（human resource，HR）是指在一定区域内的人口总体中具有劳动能力的人数的总和，或者是具有智力劳动和体力劳动能力的人们的总和。

2.传统人事管理与现代人力资源管理的差别

（1）关于人性的假定不同

（2）工作的性质不同

（3）管理内容不同

（4）管理部门的地位不同

（5）管理方式和手段的不同

二、公共人力资源管理的主要内容

1.职务分析

（1）职务分析的含义

职务分析又称工作分析，它是全面了解、对该职务的工作内容和工作规范（任职资格）的描述和研究过程，即制定职务说明和职务规范的系统过程。

（2）职务分析的程序

（1）目标选择与组织

（2）制定职务分析的计划和方案

（3）信息的收集和分析

（4）结果表达

（5）结果的运用

2.人员招聘

（1）内部招聘与外部招聘（2）招聘筛选的方法

（1）求职申请表的筛选

（2）测试

（3）面试

（4）对求职者的背景调查

3.人员培训与开发

1.培训需求分析

（1）组织层面的分析；

（2）任务层面的分析；

（3）个人层面的分析

2.培训计划

（1）培训计划的种类（横向）（2）培训计划的种类（纵向） 3.培训的组织与实施

第一，确定培训目标；

第二，拟定培训计划；

第三，选择受训者；

第四，选择培训者；

第五，选择培训方式和方法；

第六，实施培训计划；

第七，培训效果评估；

第八，制定培训激励政策。

4.绩效评估

（1）绩效评估的含义

绩效评估就是运用综合的指标体系对人员履行岗位职责所产生的工作业绩、工作能力、工作态度和工作效果进行考察、测定和评价的过程。

（2）绩效评估的方法：量表法、360度评估法

5.薪酬管理

（1）薪酬的构成

（1）经济性薪酬

（2）非经济性薪酬

（2）薪酬制度设计的基本过程

（1）付酬原则与策略的确定

（2）职务分析

（3）职务评价

（4）薪酬率设计

（5）外部薪酬状况调查及数据分析

（6）薪酬分级和定薪

（7）薪酬制度的执行、控制与调整

三、公务员制度

1.公务员制度的特点

（1）严格区分政务官与事务官

（2）强调政治中立

（3）公开考试，择优录用

（4）实行“功绩晋升制”

（5）强调官风官纪和职业道德，重视公务员队伍的廉洁2.中国公务员制度的主要内容

（1）公务员的范围

（2）公务员的义务和权利

（3）职务与级别

（4）录用

（5）考核

（6）职务任免