事业单位机构改革思考

党的十八大指出“要深入推进政企分开、政事分开、政社分开”。“推进事业单位分类改革”。事业单位改革是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求；是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措；是提高事业单位公益服务水平、加快社会事业发展的客观需要，对于建立功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，构建政府主导、社会力量参与的公益服务新格局，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系，都具有十分重要和深远的意义。

一、当前事业单位存在的主要问题

1.政事不分。一方面，事权不立，事业单位管理行政化。许多事业单位不具备独立的人事权、财产权、管理权，失去完全独立法人地位，资产所有权、资产配置权、行政管理权等职能集中于政府机关，政府机关实际上成为事业单位的所有者、经营者和管理者，直接管理和控制事业单位，事业单位则完全依附于政府部门成为内设机构，实行封闭式、内向式、“一刀切”管理导致社会服务职能萎缩、弱化。另一方面以事代政职能定位不规范。一些事业单位承接了大量本应属于行政机关的行政监督、行政执法权,成为事实上掌控公权力的准行政部门，导致政事边界不清，对外公共服务功能不明显,服务效率低下。

2.资源配置亟待优化。政府与事业资源混合配置，交叉履行职能，成为政事不分的“顽症”。一是混编混岗,行政领导兼任事业单位负责人，有的事业单位负责人同时又是行政机关领导。有的事业单位人员被抽调到行政内设机构岗位，从事行政岗位工作。二是条块分割。由于从事公共服务的事业单位分别隶属不同的部门或不同的组织层级管理，行业发展规划、政策标准、服务规范难以协调统一，相同类别、服务功能相近的事业单位的资源和信息难以有效整合、共享，导致资源配置难以优化,综合效益难以充分体现。三是投入机制不健全。各级政府要么“保姆式”大包大揽,要么投入责任不明确，政策引导效果不明显，公益事业投入方式单一，地区和城乡分布不均衡，公共财政费用负担过重。

3.管办不分。政府主管部门通过举办事业单位直接提供公益服务，并实行监督管理，既履行社会管理职责，又履行出资人职责,造成“管”、“办”的职责不明确。政府对社会力量投入公益服务的组织管理不规范，公正、公平、法治环境不够完善，缺乏有效的监督管理,难以保证资金使用效益。社会力量举办公益事业在税收优惠、贷款融资、职称评聘等政策方面不能与事业单位享受同等待遇，不利于鼓励社会力量参与举办公益机构，发展公益服务事业。

4．事企不分。一些单位带着“事业”帽子，从事生产经营活动,有的还管理着生产性经营企业，由于长期的封闭式管理和行政性保护，缺乏有效激励和人才脱颖而出的机制，生产经营缺乏活力，竞争力低下。加上国家对事业单位与一般企业的各项政策差别较大，加上固有观念的困难,企业化的事业单位向市场化过渡难度极大。

二、加快事业单位机构改革的建议

政事分开是事业单位体制改革的核心,是行政管理体制改革的重要内容。要坚持“政事分开、事企分开和管办分离的原则”，以健全和完善公共服务体系为目标，以明晰政事关系为核心，以建立长效监管机制为重点，完善事业单位管理的法律和制度设计。

1.“撤“、“转”、“并”,调整结构布局。一要撤销行使行政职能的行政管理、监管类事业单位职能。对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简效能原则设置。对部分行使行政职能的事业单位，将属于政府的职能转归行政部门职能相近的内设机构,没有内设机构的，可以新设或新对外挂牌，原工作人员的身份、工资标准和支付渠道可保持不变，逐步分流、消化。职能调整后,重新划分事业单位职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。二要加大行业服务领域整合力度。根据产业结构调整和社会转型的实际需求，将党政机关一些不该有的职能、不该管的事、属于事业单位的工作划分给事业单位；对于同类服务行业，或不具备成为独立法人条件的事业单位，通过撤、建、并进行整合,逐步调整取消行政级别，减少管理层级，降低服务成本，提高服务效率。三要大力培育公益服务类事业发展。进一步理顺体制、完善机制、健全制度，大力促进资源合理配置。鼓励社会通过参股、增资扩股、购买经营等形式参与经营服务，积极引导公益性服务向城乡基层发展。鼓励和支持慈善、救济、助残扶弱等非营利性机构健康发展，激发事业单位生机与活力，切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。

2.“分权制衡、独立运作、公开透明”，完善事业单位法人治理结构。一要健全理事会、董事会制度。逐步建立以理事会为中心的、不同于公司企业的法人治理结构，理顺内部决策、管理执行、专业咨职工合法权益、协调劳动关系、完成中任务的重要作用。三要健全法定代表人资格准入和产生制度。认真贯彻执行《事单位登记管理暂行条例实施细则》，法定代表人应当由事业单位编制内的人员按照一定的法定程序产生、担任，并严格实行法人核准登记制度，明确界定行使民事权利和履行民事义务。原有主管部门领导及公务员已兼任事业单位法定代表人的，要逐步退出。四要健全监督制度。包括决策失误追究制度、审计和绩效考核评估制度、年度报告制度、信息公开制度。五要健全全员聘用制和岗位管理为重点的人事管理制度。建立事业单位工作人员申诉、奖励、考核、培训等配套办法。根据“按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理”的原则，规范合同理、岗位设置管理,建立和完善动态管理机制，促进人员能进、能出、能上、能下。坚持“公平、平等、竞争、择优”原则，实行分业分类招聘、考核。根据行业特点，实行年薪制、绩效制、效益提成等分配方式。完善专业技术等级认证制度和事业单位失业、养老、医疗保险等社会保障制度。

3．统筹“管”与“办”，促进社会事业健康和谐发展。一要深入贯彻落实中央关于行政管理体制改革各项部署，转变政府职能，把对事业单位的管理转到主要制定行业政策和

规划,实行人事、法律、市场、财务审计监督和绩效考核等方面上来。要严肃机构编制纪律, 严管、严审、严批事业机构和编制，严防改革成果反弹。要加强法制建设和政策研究看，不断提高事业单位改革规范化、法制化、科学化水平。二要研究制定事业单位设置动态指导目录。对事业单位的服务领域、服务类型、行业标准等进行科学划定和细分，完善信息管理系统，指导社会各界和公民个人有序参与到社会事业建设中来，引导社会事业各领域、各行业健康、和谐发展，促进政府有效监管监控,促进行业自我约束，自我完善。三要拓宽社会事业资金投入渠道，为管办分离创造良好条件。充分发挥政府、社会和市场机制的作用，直接为国家安全或国家制定政策提供服务的机构，以国家支付购买公共产品形式或国家基金进行投资建设。公立医院、教育机构等覆盖面广的城乡公共服务，以政府投入和社会保险投入为主，避免公益性服务事业过度“市场化”，以促进基本服务均等化。其它服务面相对较窄的领域，在政府支持之外，主要依靠基金会和资金自筹，社会各界扶持，来实现自身功能和发展，逐步形成政府主导、多方参与、公平竞争、共同发展的格局。

4.科学定位,促进事企分开。科学划分事业单位类别，严格将事业单位的职责定位、机构设置、编制管理、隶属关系、领导职数、人员结构、运行方式等方面，与企业组织完全区分开来，对从事生产经营活动的，进行改企转制，通过企业化、市场化运作，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续保留事业单位序列，强化其公益属性，突出体现公益特色，防止经营类单位往公益类挤、公益类单位往行政类靠的倾向。党政机关要改进购买公共服务产品运作方式，特别要深化信息服务、后勤保障等方面的市场化、社会化改革，大力促进和规范政府机关事务服务外包，凡是社会组织能做的机关事务，统统交给社会机构去做，不断激活社会组织的发展潜能。