解决“撤乡并镇”后遗症频发的对策建议

解决“撤乡并镇”后遗症频发的对策建议

作者：陈伦富

乡镇机构的变革直接影响农村经济社会的发展，面对近年来“撤乡并镇”后遗症频发的局面，如何真正实现转变政府服务职能，统筹城乡发展的治本之义？笔者对乡镇机构改革进行调研分析，并提出建议，仅供参考。

一、改革成效

消肿减负。随着农业税的取消和计划生育、土地管理等重点工作的法制化、规范化，乡镇出现了机构臃肿，人浮于事的现象。自199 6年以来，安康市经历了“撤区并乡建镇”、“撤乡并镇”的机构改革。截止2009年底，安康市乡镇总数为431个，比改革前缩减了14 2个乡，减幅为33.9%，乡镇干部分流1600余人，编制同比缩减43%，乡镇领导减少395人，同比减幅36%，财政每年减负800多万元，降低了行政成本，减轻了农民负担。

提速增效。撤乡并镇有效解决了乡镇设置不合理，阻碍城乡统筹发展的突出问题，使农村重要的生产要素在更大范围内得到配置并向城镇集中，促进了当地基础设施、人口和产业的集聚，加快了城镇化进程，特别是迁移式扶贫开发、国家重点建设和地质灾害的迁移安置，以及农民工进城定居，加快了城镇化建设步伐，形成了一大批农村集镇，促进二、三产业发展。

节约资源。通过撤并人口较少、规模较小、基础条件较差、经济发展缓慢的乡。从而带动了学校、村级机构的合并，有利于水、电、路基础设施建设的规划布局，有利于各项建设资金的集中使用，使基

础设施建设配套进行，相对集中，带动了村庄的发展，促进了县城、中心镇、大村三位一体的城镇化体系建设，不仅避免了大量的重复建设，而且节省了土地资源和各种费用。

总之，撤乡并镇符合农村人口减少的必然要求，是破解城乡二元化难题、加快城乡统筹发展，缩小城乡差别、迈向小政府大服务的必然趋势。

二、存在问题

我市历经几次乡镇机构改后，整合了事业站所，精简了机构人员，清理解聘了不在编雇用人员，盘活了国有资产，化解了部分不良债务，加强了人事管理，规范了财政转移支付制度等一系列配套改革，农民负担明显减轻，城镇化建设步伐加快，农民增收效果明显，但在转型时期还存在一些不容忽视的问题。

人员分流有困难。乡镇机构改革的最大难点是富余人员的分流。在目前经济欠发达，就业渠道狭窄，社会保障体系不健全，现行分流政策可操作性不强，上级又没有配套资金作保障的情况下，乡镇分流人员难以推进。一些乡镇的党政领导不愿意轻易触动改革这块“雷区”，害怕由于改革引发上访和纠纷。2006年汉滨区关庙镇是全省乡镇机构改革的试点单位，全镇259名干部分流179人，多数签订了畜牧养殖和驻村工作合同，但由于乡镇办事处改革稍后，在这种比较中出现了一些分流人员情绪不稳的现象。汉滨区于2009年通过补岗、扩编招录乡镇敬老院管理人员和招聘合同民警、环卫管理人员等途径，使绝大部分分流干部得到妥善安置。

职能整合有障碍。2006年乡镇机构改革，乡镇党政部门统一设置了党政综合办、经济发展办、社会事务管理办、财政所、司法所。事业部门统一设置了农业综合服务站、文化站、宣计站、社会保障事务办。综合机构在实际运行过程中很不顺畅，为了确保上下对应和实际工作的需要，撤并了的环卫所、交通办、民政所、武装部等部门，但不少乡镇旧名称照用、旧公章照盖、旧领导照叫、旧渠道照走。公务员与事业单位工作人员的岗位职责不清，遇到大的任务，基本上都采取“一锅煮、全部上”的工作方式，事业单位工作人员安排到行政机构岗位上工作，个人岗位分工和机构职能倒置，管理上的混乱，使乡镇综合机构职能整合难以真正到位，没有发挥公务员的支柱和核心作用。

责任权力有背离。衡量乡镇机构改革的成功与否，不仅要看精减的如何，更要看乡镇的执政能力是否得到加强。改革后的乡镇由过去以块块管理为主，逐渐演变为条块管理相结合的管理形式，管理权逐步垂直收紧，财权逐渐向上收拢集中，作为一级政府的乡镇财政已成为“报帐”单位。但因条块分割，县级以上直属管理部门分割了乡镇的职权，乡镇对其工作无权过问和参与，难以协调，但发现问题，责在乡镇，权和利在上级，看得见管不着，管得着看不见，特别是乡镇机构改革后，乡镇各项开支完全依靠上级的转移支付，历史遗留的不良债务难以消化，办公经费的不足直接影响农村工作的正常开展，在职干部身兼数职，工作任务更重、责任更大了。如：汉滨区恒口镇辖62个行政村、3个社区居委会， 7.2万人，比有的小县人口还多，而该镇编制106人却不到可比照县的乡镇编制总数五分之一，面广、

点多、线长，难以管理。特别是计划生育、维稳等各项工作任务，已成为乡镇干部揪心事。

待遇失衡有挫伤。一是在职干部与离岗后的领导干部之间待遇的矛盾。2006年机构改革后，汉滨区离职后的乡镇领导与在职领导干部享受同等待遇，这是当时为了减少压力，保稳定，不得已而为之，在职干部普遍存在不平衡心理。二是在职的乡镇公务员与事业编制干部存在着收入差距的矛盾。现在干部的津补贴比工资多1.3倍，在制定补助标准上，公务员最低，加之乡镇一般公务员没有职级待遇，而事业干部参加工作后在3至5年内就很容易拿到待遇相当副科级以上的技术职称。在乡镇工作20多年的公务员，收入普遍低于十多年参加工作的初级工和中级工，失衡的心态不言而喻。三是乡镇站办所负责人与县级部门年轻干部提拨使用不成比例的矛盾，近年来由于培养年轻干部的需要，上级的“空降兵”挤占了乡镇站所办负责人提拨的空间。由于这些矛盾的存在，使乡镇干部工作打折缩水，缺乏工作激情，调动不起干部的工作积极性、主动性、创造性。

三、原因分析

官本位和铁饭碗思想的影响。乡镇经济大多以农业为主，工业和第三产业相对落后，提供的就业岗位有限，吸纳就业的能力不强，机构改革分流人员渠道非常狭窄。而过去大、中专毕业生，部队复转军人安置实行指令性分配，行政事业单位人员进出形成“入口顺畅、出口闭塞”的格局，使干部群众逐渐形成了只有行政事业单位才能“旱涝保收”的观念，缺乏市场意识和创业精神，以至于人人都想进入行政机关这个“保险箱”，吃安稳的财政饭。虽然近年来加大了改革力

度，但由于“官本位、铁饭碗”思想的影响，大部分乡镇干部仍留恋“官位”和“皇粮”，满足现状，只图安逸，不想创业，使机构改革分流的阻力很大。

工作职能变化和工作定位偏离的影响。随着乡镇职能的转变，乡镇正逐渐改变传统的包办一切、管辖一切的状况，而将注意力更多地集中到社会服务上来。但信访稳定、计划生育、招商引资、生产引导、基础建设、上传下达等事实上的日常事务依然繁重。这就产生了两个矛盾：一个是客观要求“削权”与事实工作不收权的矛盾，另一个是表面权限与事实权限的矛盾。从表面上看，乡镇仍然管理着当地社会的几乎一切事务，乡镇干部在地方上依然享有较高的地位；但事实上，乡镇正面临着巨大的权限危机，现在根本无法用行政命令手段解决好日常问题，其权威性和优越性正在逐步丧失。乡镇在落实计划生育政策、处理农村矛盾、发展农村经济、发展社会公益事业等领域事实上的调控能力和组织能力越来越弱。由于事实管理效能的弱化，乡镇干部在农民面前没了底气，失去了号召力，从而常常陷入一种无能为力的苦恼中，严重挫伤了乡镇干部的工作积极性。

工作人员年龄断层和工作难度日渐加大的影响。机构改革过程中，为了减员分流，多数地方制定了年龄硬杠子，退下来的多数都是年龄在45岁左右的老同志，这些人工作经验丰富，大多数都是中梁砥柱，改革后的干部队伍虽然年轻化了，但真正能搞好农村工作或某项业务的干部少了，面对信访、计划生育、突发事件等复杂问题，“硬招不敢用、软法不管用、新法不会用”，乡镇干部的年龄断层，导致一些棘手问题难以迎刃而解。

四、几点建议

乡镇机构改革和转变服务职能与城市化的过程是配套的，发挥中心镇渗透辐射带动力的功能，需要以人为本，通盘考虑。

（一）扩大乡镇管理权。坚持“宜统则统、宜放则放、积极稳妥、慎重推进”的方针，按照有利于群众生产生活，有利于经济社会和谐发展的原则，科学设置乡镇机构和工作岗位，并把市县部门下设在乡镇的机构还权给乡镇，建立“条块结合、以块为主”的乡镇新体制，乡镇机构管理上以块为主，上级部门只进行业务指导，使乡镇真正把管事和管人结合起来，同时要建立新的乡镇财政体制，要给乡镇一定的自主权，从而调动乡镇的积极性，促进各项工作开展。

（二）因地制宜循序推进。撤乡并镇不能一刀切，一个模式，更不能太快，一窝风。要尊重客观实际，要有一个过程，成熟一个撤并一个，在生存条件差的贫困山区，由于人口大量外流定居，撤乡并镇应与稳组并村同时进行，避免“翻牌”式的毫无意义的合并，要充分考虑到合并后农民利益不受影响的问题。

（三）妥善安置分流人员。机构改革必然会使一部分人员离开行政事业岗位，乡镇干部曾为农村工作做出了重要贡献，各级党委、政府要坚持以人为本，妥善安置他们，避免造成新的社会矛盾。改革既要实现精兵简政，又要充分尊重每个人的工作权，不能简单地处置那些超职数、超编制配备的干部职工。人员分流的途径：一是安排到辖区企业和两新组织从事各种服务工作；二是给一定的优惠政策，鼓励干部自主创业；三是采取按工龄支付补偿金的办法，妥善谴散；四

是对工龄满30年或男满55周岁、女满50周岁的乡镇干部可提前办理退休手续，减轻分流人员的压力。

（四）实行机构编制实名制管理。做到编制、岗位、人员相对应。乡镇不得自行设置机构，不得超编配人，不得超职数配备领导，乡镇机关按新核定的编制和岗位要求，在现有的干部中公开实行竞争上岗，事业单位不得聘用工勤人员。确保乡镇机构编制管理的刚性化，约束机构和人员的自我扩张。

（五）建立乡镇干部队伍建设的长效机制。各级党委要把建设“和谐型班子”、“和谐型机关”作为干部队伍建设和组织建设的重要目标，更加注重乡镇领导班子成员的气质搭配和年龄搭配，让干部在宽松、积极的环境中工作，让他们有苦练“内功”的动力而无应付“内耗”的压力，有专心“谋事”的成就感而无分心“谋人”的疲惫感。应适时提拔年龄较大、默默无闻的干部担任非领导职务，使踏实工作的干部看到奔头、看到希望。应对任乡镇副职领导满10年的现任领导，经组织考察可享受主任科员待遇，在乡镇连续工作累计满2 0年、表现优秀的一般干部，经组织考察可以享受副主任科员待遇，当县级党政机关工作人员出现缺额时，应优先从有相应专业知识的乡镇干部中选调，关注干部身心健康、提高待遇保障、提高福利水平，加大评优表彰力度、加大部门帮扶力度入手，全面开展“党内关怀”行动，实施“温暖工程”，每年把特别贡献奖、省市县优秀党员、劳动模范的评选表彰名额按一定比例向乡（镇）基层干部进行倾斜；积极探索建立政治激励、物质奖励、人文关怀为主要内容的激励保障机制。

（六）建立基层干部教育培训机制。一是加强乡镇干部的理论学习，提高其政治素质。使干部在学习中增强宗旨意识，要更好地坚持党的群众路线，正确行使人民赋予的权力，带着感情做好群众工作，维护好人民群众的利益，密切同人民群众的血肉联系。二是加强对乡镇干部的能力培养，提高其执政能力。教育乡镇领导干部树立“终身学习”的理念，始终注重加强学习，不断完善知识结构，开阔眼界，开阔心胸。通过知识的充实，把基层干部培养成为“多面手”和“一专多能”的通才，消除他们的“知识恐慌”。利用典型示范、现场观摩、个别指导、外派跟班、到企业挂职锻炼等形式，有计划有步骤地组织乡镇干部进行多渠道、多形式的学习培训，做到长短结合、脱产与业余相结合、个人自学与集体培训相结合，提高他们的知识水平和实际工作能力。

(七)形成有利于基层干部心理健康的社会氛围。一是抓好舆论宣传。对乡镇干部在艰苦条件下，为民服务、为民增收，兢兢业业、扎实工作，不怕吃苦的创业精神，要给予公正的评价，要大张旗鼓的宣传，要善于发现、树立乡镇领导干部当中的先进典型，要引导全社会关心爱护乡镇干部，营造乡镇干部在艰苦条件下畅心工作的良好氛围。二是科学界定职能。乡镇职能应定位在统筹规划、掌握政策、组织协调、调节经济、监理市场、管理社会、服务公共等方面。突出保稳定、抓发展、搞服务三个工作重点。三是理顺县乡关系。进一步明确县乡职责，合理划分财权和事权，增强乡镇政府的独立性。县级部门重点对乡镇实行宏观管理、目标管理和任期管理，尽可能地减少对

乡镇的“规定动作”，引导乡镇增加“自选动作”，取消对乡镇无关大局的行政指令性任务和评比考核，尽可能为乡镇干部“松绑减负”。