浙江长兴县向民办学校

浙江长兴县向民办学校、职业学校及困难学生发放“教育券”，引发多方关注与思考———

教育券：能否助推教育投入改革

一、案例背景

民办学校学生缴纳学费，政府发给面值500元的“教育券” 17岁的李健在浙江省长兴县一所民办学校就读，开学时，她交的学费里除了现金外，还有一张标有“500元”面值、印制精美的“教育券”。从2001年秋季开始，长兴县不少家庭都拿到了这种由政府发放的“教育券”，孩子到民办学校或职业学校上学时，用券就能抵交相应数额的学费，学校再凭券从教育部门获得等值的经费拨款。长兴县清泉武术文化学校是首家接受“教育券”的民办学校，施月丽是第一批使用“教育券”的学生之一。她刚领到“教育券”时十分惊奇，回家和大人商量，家长也很吃惊。了解了“教育券”的用途后，施月丽的父母高兴地说，这是政府对上民办学校孩子的关心，“而且政府都看好这所民办学校，也给了我们信心。”

如何让政府义务教育的投入面向每个学龄儿童？如何让民办学校、职业学校与普通高中比翼齐飞？已有公办教育资源不能有效满足需求，职业教育与普通高中教育的发展差距明显，职业学校招生难成了长兴县教育发展的“瓶颈”。“推行‘教育券’制度的初衷，是给予民办学校和职业学校平等的待遇和发展机会，鼓励社会力量办学、调控普通高中和职业教育的招生比例。”长兴县教育局局长熊全龙这样说。他们认为，民办学校实际上也承担了一部分义务教育的责任，政府对义务教育的投入面向每个学龄儿童，就读民办学校同样应该享受政府的教育福利。 2001年夏天，长兴县教育局经过周密调查，出台了“教育券使用办法”。向就读民办学校的新生，发放面值500元的“教育券”；向就读公办或民办职业学校的学生，发放面值300元的“教育券”。 2002年，“教育券”的发放范围又扩大到贫困家庭学生。当年秋天，全县351名贫困家庭的初中生、小学生，分别领到了面值300元和200元的“教育券”，贫困学生无一辍学。发放“教育券”的资金来源，除了依靠财政事业经费外，还将“希望工程”、“春蕾计划”及企业等的社会捐款统一归口管理，以“教育券”替代现金资助贫困家庭学生。此举规范了贫困助学金的管理，对社会捐款的去向、用途，也有了更透明化的监督。实行这项制度以来，长兴县已发放总额达221万元的“教育券”，共有5046名学生受益。

效应:“教育券”调节作用显现，读职高的学生多了，民间资金日渐投向教育领域“教育券”的实行已经产生了吸引民间资金进入教育领域的示范效应。浙江花海有限公司投资1.3亿元，在长兴县兴建一座占地360亩、有90个教学班的学校，目前主体建筑已落成，

今年9月就将有首批新生入学。一些原本对职高不以为然的学生，萌生了读职高的念头。长兴县职业学校招生形势由此大为改观，普通高中与职业学校招生比例从4∶3变为1∶1，教育结构趋于合理；全县初中毕业生升高中的比例也从68％上升到82％。清泉学校校长周清泉告诉记者，1994年学校刚创办时，步履艰难。现在，清泉学校的在校学生人数，已从两年前的341人发展到1600多人，教职工近200名。连续5年保持高中毕业生98％以上的升学、就业率。实行“教育券”制度后增加了一部分财政支出，但长兴县认为，这部分资金能够“四两拨千斤”，在促进民间资金对教育的投入、推动职业教育、扶助贫困学生和培育教育市场等方面，发挥了积极的导向作用。县教育局算过一笔账：县财政对每一名义务教育阶段学生的补贴，每年大约是1000元，这样，初中3年每个学生平均享受国家教育补贴约3000元；而民办学校凭每一张“教育券”，从政府一次性获得500元补贴，仅为前者的1/6。

“教育券”能否促进教育竞争，提升教育质量和办学效益？ 2002年12月上旬，一场围绕“教育券”的专题研讨会在长兴县举行，来自各地的专家和浙江省内30多个县市教育部门的代表参加研讨，不少地方的代表对长兴的做法颇感兴趣。有教育界人士认为，长兴县此举将政府对教育的投入转化为看得见的货币化福利，为推进教育投入体制改革提供了一种思路。浙江省教育厅副厅长黄新茂认为，现在“就近入学”的模式是从国情出发、依据教育发展现状制定的，但从长远看缺乏竞争机制，不利于办学质量提高，借“教育券”之力促进良性竞争、实现适度择校，不失为一种现实的解决途径。目前，长兴县“教育券”制度的实践探索仍在深入，“教育券”的功能由原来扶持处于弱势的民办学校、职业学校和帮扶困难群体，逐步转向重在引入竞争机制，从而整体提升教育质量、办学效益。长兴县大胆提出设想，将在高中阶段全面实施“教育券”制度：把政府每年度的教育经费投入平摊到每个高中学生，折算出“生均培养成本”，用“教育券”形式下发，由学生持券择校，据此再给学校核拨教育经费。考虑到区域间、学校间发展不平衡等现实状况的制约，这一设想将分两步实行，稳妥推进：从2003年9月到2005年7月为试行阶段，主要补助和扶持薄弱学校；2005年9月起，在学校发展趋于均衡的条件下，全面实施教育经费拨款机制的重大改革，以激励学校提高办学水平和教育质量。

二、效果分析

凭单制作为公共服务制度安排是一种全新的政府治理工具，它意味着政府作用方式

的转变和政府与市场边界的重新划定和权衡，其核心做法是在公共服务的供给过程中打破传统行政垄断，引入市场竞争机制，从而实现政府权威与市场价值功能的有机结合，提高公共服务的质量与效率。作为一种公共部门有效的治理方式，凭单制在西方国家公共部门改革中应用甚广，曾广泛地运用于教育、住房、医疗、公交等许多领域，并取得了卓著的成效。在我国，随着市场化改革的不断深入，教育领域内行政垄断的“坚冰”在市场化浪潮中已出现“融化”的现象：浙江长兴县的实验性改革为凭单制在我国教育领域中的应用进行了有益的探索。

从传统体制下的行政垄断到“教育券”无疑是一个制度变迁的过程。按照新制度经济学的观点，制度变迁是制度诸要素或结构随时间推移环境变化而被打破的方式,是制度的替代、转换和交易过程。制度变迁是制度需求诱发的结果，“当在现有的制度结构下，由外部性、规模经济、风险和交易费用所引起的收入的潜在增加不能内在化时，一种新制度的创新可能应运而生，并使这些潜在收入的增加成为可能。”可见，引致制度变迁的需求来自制度不均衡产生的获利机会。制度不均衡局面不仅是制度需求的内生变量诱发的结果，而且也离不开外生变量的作用。

教育改革的长期成果使人们获得了对教育规律的深入认识，而公共物品理论的发展则使人们认识到教育作为混合公共物品也具有私人产品要素，可以采用市场供给的方式。在社会科学方面的知识进步大大拓展了基础教育可供选择和替代的制度集合。在我国本土现有的教育券改革中，信息的传播、对其他制度变迁实践的经验借鉴也起到了扩大现有制度选择集合的作用。谁能够否定长兴教育券改革的思路不是来自该县教育局对美国加利福尼亚州的一次考察？谁又能说监利县教育体制改革不是受长兴教育券改革的启发呢？此外，中国政府近年来放开了对民营经济的限制，甚至允许和鼓励民间资本参与公共事业，兴办民间教育实体，这表明政府政策的改变也为扩大可供选择的制度集合开辟了新的空间。

技术的进步对引发教育券改革也有着深刻影响。交通技术的发展为学生实现跨区择校提供了便利；信息技术的发达造成学校封闭信息的困难，也有助于推动学校间的竞争；教育教学技术的发展增进了新的教育产品的需求与供给，促进了教育消费的多样化，拓宽了学生家长的选择范围；电子技术的进步使智能化教育券或教育卡的设计成为可能，有助于防止教育券发行中的各种“欺骗行为”。

知识经济的发展逐渐改变人们对教育的看法，教育成为人力资本的投资，越来越多的家长愿意支付更多的成本使自己孩子享受更好的教育服务。这样，教育产品的相对价格的上升

使教育成为了一个有利可图的产业，引发制度服务的需求改变，许多具有眼光的企业家和经济实体开始涉足教育产业领域。然而，在现有教育体制，民办学校受到了种种限制和不公平待遇，处于弱势地位，因此，突破制度的瓶颈，扩大民间资本参与，给予民营学校“国民待遇”就成为了长兴县和监利县教育改革的重要出发点。

其他社会制度的变迁也在很大程度上促成了教育券改革的发生。监利教育体制改革就与2002年实行的农村税费改革直接相关。由于实行“一税制”，光农村教育附加、教育集资和教育统筹等收费的取消就造成了高达8000万的资金缺口，财政拨款的困境、普九达标的欠账使得一些中小学负债累累，到了“揭不开锅”甚至濒临破产的地步。摆脱财政压力成为了监利基础教育改革的重要动因。另外，中小学结构布局的调整和学龄人口段的变化，使小学学校数和在校生数继续减少，必然造成学校调整和教师岗位的变化，这是进行教育人事制度改革，实行优胜劣汰引入竞争机制的最佳时机。

总之，正是知识、技术、社会经济环境的变化以及其他社会制度安排的变迁引发了基础教育制度内在的不均衡状况，构成了诱致制度变迁需求的外生变量，使得通过制度变迁来获得外在于现存制度安排的利润成为可能。