健全中央和地方财力与事权相匹配的体制促进科学发展和社会和谐

●本刊特稿《财政研究》2009年第2期

财政体制是规范政府间财政分配关系的制度安排。健全财政体制，既是落实科学发展观、促进区域协调发展和基本公共服务均等化的重要体制保障，也是完善公共财政体系和社会主义市场经济体制的客观需要。现行财政体制在发挥积极作用的同时，也存在需要完善之处。要按照科学发展观要求，在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，着力健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，推动科学发展，促进社会和谐。

分税制财政体制改革成效显著

作为整个经济体制改革的重要组成部分和突破口，1994年实施的分税制财政体制改革，改变了包干体制下中央地方“一对一谈判”、“讨价还价”、多种形式并存的体制模式，搭建起了统一规范的中央和地方财政分配关系框架。在此基础上，适应经济社会发展的新形势，近些年来，通过实施所得税收入分享改革、出口退税负担机制改革、缓解县乡财政困难激励约束机制等，不断完善分税制财政体制。实践证明，分税制财政体制改革取得显著成效，基本适应了社会主义市场经济发展的需要。

调动了各方面积极性，国家财政实力显著增强。1994年的财税改革较好地处理了国家与企业、个人的分配关系，规范了中央与地方的分配关系，充分调动了各级政府促进经济发展、加强税收征管、依法组织收入的积极性。在经济持续、快速、健康发展和收入征管不断加强的基础上，财政收入保持了较快增长势头，财政实力不断壮大。1993-2007年，全国财政收入由4349亿元增加到51322亿元，增长了10.8倍，年均增长19.3%；全国财政收入占国内生产总值的比重由12.3%提高到20.8%。分中央和地方看，1994-2007年中央财政收入年均增长18.9%，地方财政收入年均增长19.6%，实现了中央和地方财政收入增长的“双赢”。

中央调控能力增强，促进了地区协调发展。分税制财政体制改革后，中央本级收入保持较快增长，占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到2007年的54.1%，同时，财政收入使用结构也逐步调整，中央本级支出占全国财政支出的比重由1993年的29.7%下降到2007年的23.1%，中央财政因改革集中的收入用于对地方主要是中西部地区的转移支付，平衡地区间财力差异。1994-2007年，中央财政对地方财政转移支付总额由550亿元增加到14017亿元，增长了24.5倍。地方财政本级支出来源于中央财政转移支付的比例由13.6%上升到36.6%。其中，中部地区由15.8%上升到50.8%，西部地区由21.6%上升到56.8%。同时，通过加大转移支付力度，特别是实施“三奖一补”政策，建立了缓解县乡财政困难的激励约束机制，调动了地方各级政府共同提高县乡财政保障能力的积极性。2004-2006年，省、市、县级财政支出年均增幅分别为17.8%、20%和27.4%。2003年，全国财力不够“保工资、保运转”的困难县为791个，2007年县乡政府“保工资、保运转”问题基本得到解决。

*作者系财政部部长。

健全中央和地方财力与事权相匹配的体制

促进科学发展和社会和谐

谢旭人2··

加强和改善了国家宏观调控，一定程度上抑制了投资过热。分税制财政体制改革将烟、酒等商品的消费税全部划归中央，将增值税的“大头”划归中央（中央75%、地方25%），所得税收入分享改革也遵循了这一思路（中央60%、地方40%），有利于削弱一些地方粗放发展加工业和盲目投资上项目（包括小烟厂、小酒厂）的冲动，加强和改善了宏观调控，促进了经济结构优化。从近些年来地方经济发展情况看，产业结构和发展方式都有所调整和转变，各级政府的理财思路也发生了积极变化，各地根据本地区的实际，寻找新的经济增长点，培植新的财源，努力促进经济社会协调发展。

强化了地方财政的预算约束，增强了地方加强收支管理的主动性和自主性。分税制财政体制建立和健全了分级预算制度，明确了各级地方政府的收入和支出范围，强化了地方财政的预算约束，提高了地方坚持财政平衡、注重收支管理的主动性和自主性，财政资金筹集和分配逐步规范。《预算法》的实施，更强化了地方政府的财政平衡意识。

分税制财政体制需要进一步完善

分税制财政体制改革在取得显著成效的同时，运行中也存在一些问题，特别是与落实科学发展观、推进主体功能区建设和基本公共服务均等化的要求相比，还需要进一步完善。

政府间事权与支出责任界定不太明晰。我国有关法律法规对各级政府的事权划分只作了原则性的规定，对市场经济发展过程中新形成的政府事权，如许多与民生有关的事权未能适时作出清晰界定。各级政府的支出责任划分也比较模糊。实际执行中，中央地方事权交叉重复、时常调整现象比较突出，绝大多数事务都是共同事务。有一些应当由中央完全承担支出的项目地方财政也承担了部分经费，一些应当由地方完全承担支出的项目，中央财政也安排了专项转移支付。在中央和地方的事权与支出责任没有清晰界定的情况下，地方各级政府之间的事权与支出责任也难以清晰划分。

财力与事权不尽匹配。我国仍处在社会主义初级阶段，地区间经济发展差异较大，既有东、中、西部地区横向上的发展不均衡，也存在省、市、县级纵向上的发展不均衡和城乡之间的发展不均衡。在统一的税制和财政管理体制下，各地本级税收收入差异很大，地区间基本公共服务保障水平存在一定差距，实现基本公共服务均等化的任务较为艰巨。各地省以下财政体制不一，存在着收入往上集中、事权向下转移、财力与事权不匹配的现象，基层政府承担着大量民生支出责任。近些年来，县级政府在保障工资发放、政府正常运转以外，还承担了落实教育、医疗卫生、社会保障、公共安全等民生政策，以及规范公务人员津补贴、服务“三农”、促进当地经济社会发展等任务。基层政府尤其是中西部地区基层政府提供基本公共服务的财政保障能力偏弱。

转移支付制度不够完善。对中西部地区、革命老区、民族地区、边疆地区的转移支付力度需要加大。受政府间事权与支出责任界定不够清晰等因素影响，转移支付缺乏总体设计和统一规范，一般性转移支付与专项转移支付结构不合理，专项转移支付数量偏多，一般性转移支付规模偏小。专项转移支付配套办法不够规范，影响地方统筹安排预算。转移支付分配办法仍需改进，转移支付透明度有待进一步提高。

此外，老体制遗留下来的体制上解和税收返还办法，使资金来回划转结算。转移支付下达时间偏晚，致使地方特别是中西部地区年初很难统筹安排使用和编制完整的预算，不利于严格执行预算和加强预算管理。

深化财政体制改革的主要措施

按照党的十七大提出的进一步完善公共财政体系的要求，针对分税制财政体制运行中存在的突出问题，深化财

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政体制改革，要全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快推进省以下财政体制改革，优化转移支付结构，形成统一规范透明的财政转移支付制度，完善公共财政体系，推动科学发展，促进社会和谐。

建立县级基本财力保障机制。以满足县级基本财力保障需要、实现“保工资、保运转、保民生”为目标，按照“明确责任、奖补结合、分步实施”的基本原则，逐步建立起县级基本财力保障机制，增强基层政府提供公共服务能力。省级财政要强化保障责任，加大转移支付力度。中央财政通过实施奖补政策，加大对建立县级基本财力保障机制支持力度。

相对明确中央与地方的事权和支出责任。事权、支出责任和资金来源可以是不完全一致的。支出责任划分是建立在事权划分基础上的。地方政府的事权确定后，其为实现事权需要的资金来源可以是多级的，既可以是本级收入，也可以是上级政府的转移支付，但不改变地方承担的组织落实责任。按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权和支出责任。中央主要负责国防、外交、国家安全、中央国家机关运行、应对特大自然灾害以及国家重点基础设施建设等事务。地方主要负责辖区内行政机关运行、公共安全，以及义务教育、社会保障、社区卫生服务、农林水等事务。对农业、教育、社会保障和就业、医疗卫生等关系国计民生的重要事务，尽管具体事权管辖在地方，中央可以通过一般性转移支付和专项转移支付给予地方适当补助。

完善财政转移支付制度。要正确处理一般性转移支付和专项转移支付的关系。一般性转移支付和专项转移支付各有特点，关键在于科学设置、合理搭配、发挥好各自的作用。特别是在政府间事权和支出责任还没有清晰划分的情况下，在提高一般性转移支付规模和比例的同时，发挥专项转移支付作用也是必要的，有利于鼓励和引导地方加大重点支出的投入力度。健全一般性转移支付制度。拓展一般性转移支付的内涵和外延，提高一般性转移支付规模和比例。围绕主体功能区建设，增强禁止开发与限制开发区域政府公共服务保障能力，加强生态建设和环境保护。完善资源枯竭型城市转移支付制度，加大对资源枯竭型城市转移支付力度。增加对民族地区和边境地区的转移支付，帮助少数民族地区加快发展，促进边疆繁荣稳定。规范专项转移支付。严格控制设立新的专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。规范专项补助政策，属于中央事权的，中央全额承担；需要地方共同负担的，逐步实行按项目或按比例分担。完善转移支付管理制度。无论一般性转移支付，还是专项转移支付，都要加强管理，做到规范、高效、透明。完善转移支付办法，积极运用公式法、因素法科学合理地分配资金，减少资金分配的随意性，并加强使用监管和绩效评价。上级财政提前下拨转移支付资金，提高县乡财政预算编制的完整性。研究通过对冲等办法，减少政府间财政资金的上解下划，简化财政体制。

健全省以下财政体制。理顺省以下政府间分配关系，努力提高基层政府提供公共服务能力。适当统一省以下主要事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。强化省级政府义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务的支出责任，提高民生支出保障程度。完善辖区内财力差异控制机制，均衡省以下财力分配。结合深化行政管理体制改革，全面推进“省直管县”财政管理体制改革，不断完善充实改革的内容和方式，在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算等方面，加强省对市县财政的管理。强化乡镇财政管理，因地制宜地确定乡镇财政管理体制，推进“乡财县管”财政管理改革。结合主体功能区规划，通过完善省对下一般性转移支付办法等方式，加大对省级禁止和限制开发地区的支持力度，引导并鼓励地方政府重视生态环境保护。完善转移支付测算办法，充分考虑基层政府因节能减排和环境保护等形成的增支减收因素。推动省级专项转移支付的清理整合工作，调整优化结构，重点支持节能减排和环境保护，促进经济发展方式转变。

（责任编辑纪燕渠）4

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