干部队伍“断层”问题的调查报告)

关于市法院法官干部队伍“断层”

问题的调查报告

市人民法院

近几年来,在改革开放和社会主义现代化建设关键时期,广大法院系统的工作人员努力实践“公正与效率”工作主题，各项工作都有了新的进展。司法为民的要求日渐深入人心，法院人事制度改革取得突破，分类管理逐步推行，严把进人关、严格法官任命程序和条件，法官素质进一步提高。但必须承认，当前法院队伍建设中仍然存在许多不容忽视的问题，特别是我们基层人民法院法官人心不稳、人才外流问题以及审判力量不足、人员紧缺、人员配置比例不尽合理，法官“断层”问题比较突出。对此，笔者对恩施市人民法院法官“断层”问题进行了调研，现将调查情况报告如下。

一、法官干部队伍基本情况

（一）人员配置情况

市法院内部工作人员，根据其工作性质主要分为两大类，一类是审判业务部门工作人员，另一类是非审判业务部门工作人员。审判业务部门人员主要包括审判员、助理审判员、书记员、法警。非审判业务部门工作人员主要指行政人员，即在法院内设的职能部门，从事各种与审判及行政管理相关的工作。这些部门内的许多人员既拥有法官职务，又承担着各种管理性职责或行政职责，包括文秘、收发、档案及资料管理、技术支持等方面的工作。还包括其他承担行政管理、人事管理、后勤装备、财务、安全保卫等方面的工作人员。恩施市法院共有21个内设机构，机关设有：办公室5人、政治处2人、监察室1人、刑庭7人、民一庭11人、民二庭9人、行政庭4人、审监庭4人、立案庭13人、执行局13人、法警队6人、司行科8人、鉴定科2人等一十三个单位，另辖六个中心法庭34人。我院实有政法编制136，在职在编121人（缺编8人），下派挂职2人，我院实有工勤编制3，实际定编到人1名，临时聘用人员9人，现有工作人员共计133人，审判业务部门工作人员113人，其中审判法官70人,执行员13人，书记员18人，法警6人，法医等其他工作人员5人；非审判业务部门人员20人（其中党组领导7人），非审判业务部门与审判业务部门工作人员比例为1：5.6，这

个配置比例比过去更趋合理（原比例为1：3.4）。与上级法院比较，我们基层法院的非审判业务部门人员比例不应过大，这与基层法院的功能定位有关。中、高级法院承担着更多的指导职责、管理职责，而基层法院则以办案为主，所以基层法院审判业务部门需要更多的法官，非审判业务部门设置不宜过于臃肿，人员配置比例不应过大，特别是今年人员岗位调整更注重把审判力量向一线办案单位倾斜。

（二）人员素质现状

1、从年龄结构上看。恩施市法院干警平均年龄42.6岁，30岁以下10人，占8%，31岁至40岁有49人，占39.2%，41岁至50岁有39人，占31.2%,51岁以上有27人，占21.6%，显而易见，干警平均年龄偏高，不利于队伍的持续发展，5年内退休人员的比例大，应注重补充30岁以下的优秀人才，改变整个队伍的年龄结构。

2、从学历结构上看。恩施市法院现有研究生1人，占0.8%,本科学历81人，占64.8%，专科学历24人，占19.2%，中专及以下学历19人，占15.2%。从这些数字来看，学历结构并不理想，而且大多数是第二学历。现有人员中第一学历是本科的只有6人，第一学历是专科的只有27人。整体文化程度不高，特别是法律专业人才尤显匮乏。

3、从职级待遇上看。副处级2人（其中1人是部队副团级转业），占1.6%，正科级4人、主任科员10人，占11.4%，副科级2人、副主任科员24人、享受副主任科员待遇29人（人事局任命），占45%，科员51人，占41.8%。目前，担任中层正职5年以上还是副科的有7人，未按有关政策落实正科级待遇，担任中层正职3年以上还是科员的有7人，未按有关政策落实副科级待遇。同时，还有54岁的科员级干部、29年工龄的科员级干部等现象存在。法院整体职级待遇较差。一定程度上，难免影响了广大干警的工作热情，人才外流较为严重。近5年，从我院调出人员有14人，大多是文化程度较高的中青年法官等业务骨干，造成法官断层现象严重。

二、法官干部队伍“断层”问题的原因分析

法官干部队伍出现断层问题，原因是多方面的，主要原因有“三难”：一是“门难进”，二是人难招，三是人难留。

（一）门难进。法官门难进，法官准入制度标准高。目前，法院进人客观上

要受《法官法》和《公务员法》双重标准的制约。通过公务员公开招考的不一定具备司法考试资格，通过了司法资格考试的又未必符合公务员公开招考的条件。通过公开招考进人法院的和上级组织部门安排的选调生，多难以通过司法考试。不能通过司法考试，就只能从事审判执行的辅助性工作，缓解不了法院目前急待解决的审判力量不足问题。与此同时，通过了司法考试的人员又因《公务员法》的限制，难以进人公务员序列。现在市法院多面临“想要的来不了，进来的跨不过门槛”的困境。每年进人指标有限，空编现象严重，目前，恩施市法院空编8人。

（二）人难招。1999年《中共中央关于进一步加强政法干部队伍的决定》下发后，法院招录用主任科员以下的工作人员，主要实行的是省级法院审核、组织人事部门统一组织考试录用的办法，全省一个标准招录，无山区、平原、大中城市之别。为国家级和省级山区县市，经济相比落后，因此，众多考生多报考经济发达的地区。

（三）人难留。主要是法官责任大而待遇偏低，导致人难留，法官流失严重。随着依法治国的逐步推进，法官的社会地位逐步提高，但法官承担的政治责任和社会责任日益加大，法官长期处于矛盾纠纷的风口浪尖，加之案件多，矛盾纷繁复杂，不得不长期超负荷工作，造成全市法官的身体健康状况堪忧，相当部分的法官经常带病坚持工作。而法官待遇仍然偏低，同等于同级公务员，与其承担的责任和付出的劳动不相适应。

一是经济待遇偏低。法官没有独立的工资序列，工资标准完全按照行政级别享受公务员的同等工资；增资调资等也与公务员完全一样，其他津贴和福利待遇也是按公务员标准执行，完全按照行政级别执行，不太符合法官队伍的特点和规律，不太符合法院工作的具体实际，也与《法官法》第34条、第36条规定不统一。统一规范津补贴政策以后，收人差距进一步拉大，法官收人本来只能维持基本生活，不足以养家糊口。今后进人难的矛盾可能会不断加剧。

二是职级待遇偏低。虽然实施法官法以来特别是加强法院基层建设的有关措施出台以来，法官的职级待遇有了较大的改善。基层法院很多庭长只是一般的科员级。主要问题在于核定的领导职数和非领导职数太少，其原因又在于上世纪80年代的倾斜政策已经远远不能适应现在形势的需要。“两院”一直未参加统一管理，又未形成单独序列。按照新的公务员法的要求配备干部、明确职级，法官

和检察官就更加吃亏了。与此同时，法院工作要比其他公务员升职慢好几个周期，因到法院工作要在获得司法资格考试合格，年满23周岁后，方能任命为科员，然后走“助审员——审判员——副庭长——庭长”这一漫长的过程。由于无法得到及时升迁，法官的积极性受到损害。责任大而待遇偏低，客观上造成部分法官不能安心工作，或辞职另谋高就，或调往经济发达地区，或提前退休去赚钱，法院留人难，人才流失严重。近5年，从我院调出人员有13人，大多是文化程度较高的中青年法官等业务骨干，造成法官断层现象严重。现有法官的流失与法官进人的困难形成鲜明的对比，加剧了法官的“断层”。

三、解决法官干部队伍“断层”问题的建议和对策

（一）降低法官标准不可取。为了缓解法官“断层”危机，有的建议降低初任法官条件甚至降格录取新人，我们认为，这不可取。因为这样不利于法官制度改革，不利于法官队伍职业化和精英化。法官短缺现象只是暂时的，随着时间的推移，法官制度的不断完善，这个问题应该能够得到解决。但现在急需解决的是扩宽进人渠道，提高法官待遇，充分保障法官的权力，让人才进得来，留得住。

（二）疏通进人渠道要先行。一是要逐年进人，形成年龄结构梯队。在逐年进人时，要注意克服“多年不进人，一年进多人”的现象。二是要拓宽进人渠道。对于基层法院而言，不局限于应往届毕业生，而应根据用人单位的需求，允许从有司法资格的人员中选调，有利于及时地选拔符合《法官法》规定条件的人员走上审判岗位。三是改进招录办法，体现法院需求，照顾地区差异。现行办法由全省统一招录，不能兼顾地区之间、上下级法院之间的进人差异。因此，有必要改为以市州为主统一组织招录，在组织、人事部门的主导下，“两院”积极参与，根据专业需求情况，择优录用，再根据各县市区的缺员情况统一分配。

（三）提高法官待遇不能等。建议最高法院及有关职能部门尽快组织落实《法官法》和《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》有关规定，制定出台符合法院工作特点的法官和其他工作人员的职务系列、工资制度，提出适应审判工作特点的法院人员领导和非领导职务设置和职级比例方案，研究解决各地法院的地方编制问题，实行基层法院法官基本工资和津补贴无差异政策，尽快落实法官等级津贴，落实特别补助金和特别慰问金制度，以切实解决法官的待遇问题，这是法院留住人才和可持续发展的长远之计，治本之策。

（四）在职培训力度要加强。在目前司法考试难度不降低的情况下，要提高

法院在编无法官身份的人员司法考试通过率，只有在加大培训力度上下功夫。除实行物质上的奖励和时间上的支持外，还应重点加强对这些参考人员的重点培训和指导，提高司法考试通过率，帮助他们过关，取得法官资格。

（五）法官退休制度要改革。法官是一个特殊的职业岗位，审判经验是最大的财富。对法官包括院庭长、审判委员会委员、审判员的任职年限，不搞年龄“一刀切”，只要身体允许，工作需要，不轻易让审判经验丰富的法官“休息”或退居“二线”，否则将是对审判资源的一种巨大的浪费。在这方面，最高法院起到了很好的示范作用。同时，在执行党政机关公务人员统一的退休年龄政策的前提下，可以允许对到退休年龄的法官实行反聘制度，以争取对现有的审判资源的充分合理利用。

（六）法官职业监督及职业安全保护制度要跟上。《法官法》第四条、第人条对法官职业权利作了较全面的现定，但是由于缺乏有效的职业保障制度，法官的这些职业权利没有完全落实，法官应有的职业尊荣也没有体现出来。因此要切实支持法官严格依法办案、依法独立审判。对刁难和不公正对待法官的行为应当予以追究责任，以保证法官职业地位和法官身份的稳定性，增强法官职业的神圣和尊荣。通过树立法院的权威，吸引人才，通过树立法官的尊严，让法官安心献身人民审判事业。与此同时，上级领导部门也应加大对法官的职业监督力度，规范司法行为，确保司法公正，维护司法形象。