城投公司参与新区开发的运作模式

城投公司参与新区开发的运作模式

现代集团城市投融资部李闯

【摘要】

新区开发在解决城市规划与远期发展、城市形象建构、城市价值提升等问题上起到重要作用。从目前参与新区开发主体看，主要以城投公司为主。因此，对城投公司参与新区开发的模式进行分析显得尤为重要。本文从城投公司参与新区开发需要注意的问题、发展要素、以及开发模式等角度进行了详细阐述。

随着我国投融资体制的改革创新，新区的开发主体也由以政府开发为主逐渐向多元化的开发主体转变，但大多仍通过投融资平台进行。同时，城投公司是伴随城市建设发展起来的，深度参与了城市建设的全过程，积累了丰富城市建设经验和能力，随着城投公司转型需要，越来越多的城投公司涉足新区开发。如何提高城投公司在新区开发中的融资能力，实现城投公司与新区开发的可持续发展，这与城投公司参与新区开发的模式及业务选择密切相关。

一、城投公司参与新区开发需要注意哪些问题？

首先，应明确城投公司与政府的关系。为了使城投公司的各项工作目标明确、责权利清晰、运行高效，保证公司的管理水平和投资效益。1）城投公司与政府应界定清晰新区开发的运营管理模式、结构及各相关主体的工作职责，避免在新区开发中出现扯皮、推卸责任等问题；2）城投公司应保持独立的市场主体地位，避免政府过度干预而影响新区开发的运行效率；3）应合理确定城投公司与政府在新区开发中的收益分成模式，确保城投公司的投资收益，实现城投公司的可持续融资。

其次，城投公司应注重自身经营能力的培育。城投公司作为新区的开发主体，同时也是新区的融资主体，公司的经营能力直接关系到公司的融资能力，进而影响新区的开发效率和开发进度。因此，城投公司应依托新区开发，积极拓展经营业务范围，实现多元化经营。城投公司经营业务的拓展应沿着区域开发价值链进行前后向一体化延伸以及相关多元化拓展，如土地一级开发、房地产开发、物业

经营、水、煤气管网经营、产业园区的物流经营等。

再次，城投公司参与新区开发需提前做好谋划。新区开发是一个规划、资金筹集、招商策划、运营管理等多因素综合运作的系统工程，而且规模较大，往往是集一个城市或地区之力进行，科学合理的发展规划不仅能使新区开发从传统的粗放型土地开发思路，向各类资源整合的集约型开发转化，还能使政府从注重政绩转变为注重城市经营的实效，提高新区开发建设的集约化与效益化水平。发展规划工作具有较强的专业性和复杂性，需要由专业的机构或团队对城投公司参与新区开发的思路及模式进行系统设计，才能做到全程的高效运营。另外，为降低资金的使用成本和提高新区开发效率，城投公司还应合理确定新区的建设规模和开发时序，即投融资规划。

图1：现代集团关于城投公司参与新区开发战略规划研究框架

二、城投公司参与新区开发的发展要素有哪些？

1、城投公司参与新区开发的发展要素首先是产业选择。城投参与新区开发离不开土地运作。但是，仅仅依靠土地经营已经不能适应新区发展的需要，也不能满足城投公司作为现代市场主体的需要。在通过土地经营获得原始积累以后，

根据自身体制机制的特点，围绕主导产业的有限相关多元化，向具备产业化运作条件的新区基础设施经营等资源垄断型产业，以及以房地产为代表的核心专长性产业进军是许多城投公司的成熟做法。

2、城投公司期望借助新区开发获得的快速发展和能级跃迁更要借助资本经营的力量。资本要素比土地更有灵活性、流动性和增值性，比劳动要素更具先决性，资本经营既是实现扩张的物质前提，又是控制、掌握资源的手段。

3、城投公司通过新区开发实现真的正跨越发展依赖于公司治理结构的完善和政企关系的明晰。为更好地推动区域开发，新区开发应从运行管理架构、盈利模式创新、开发主体组建等方面入手，城投公司需要根据区域规划、功能定位、开发特点等寻找适合自身发展的开发模式。对于大多新区而言，在其草创阶段，困难较多，需要集中力量搞建设，因此往往采用政企合一的形式，便于政府在资金和政策上给予直接支持。而当新区逐渐发展壮大起来，客观和主观上都要求政企分开，以促进新区更快更好地发展。

4、在现实中，城投公司在新区开发中无法作为一个独立的经济主体完成应有的资金循环，利益产生和分配链条的延伸也使得城投公司不得不与以管委会为代表的政府主体形成利益共同体。如在现实操作中，土地使用政策由政府主体制定，土地费收费标准也由政府主体定，某些基础设施（如水、气、管网等）作为一种经营性资产，虽然由城投公司经营，但其定价标准也是政府主体决定的。换句话说，城投公司更多的只是政府主体意志的延伸与实现工具，而承认土地价格及基础设施供应价格与成本的背离、承认承担土地开发的城投公司亏损的合理性正是对这种利益共同体关系认同的标志。

总之，新区开发既是政府行为，又是市场行为。政府与市场两方面的力量应相辅相成。政府在新区建设的推进过程中处于主导地位，它的支持对于新区建设具有重要的推动作用，主要体现在政策、法规、规划、管理等方面。而城投公司作为新区开发主体参与其建设，既要严格落实政府的规划、政策、法规等，又要遵照市场规律，为新区建设提供持续动力。另外，新区管理机构应利用管理机制的创新，不断与企业和社会组织进行管理权力的分配与再分配，做到政府机构的扁平化，真正实现新区管理由政府包揽型向市场导向型的转变。

三、城投公司如何参与新区开发？

1、新区开发运行管理模式

新区的运行管理模式直接关系到其开发效率。目前，我国新区的运行管理模式大多采用在城市政府领导下，“开发区管委会（或指挥部）为代表的政府主体+以开发区平台公司为代表的开发主体（即负责基础设施开发、建设、融资、投资以及资产运营的开发公司）”的模式。

（1）政府主体

城市政府是推动城市发展的首要力量，是新区政策的制定者、实施者，是新区建设管理的系统中枢和调控中心。在现代城市逐渐向追求经济增长、社会平等与生态保护充分融合的城市转型的过程中，城市政府因其特殊的地位而发挥着不可替代的主导作用，这种作用贯穿在政府调整战略、制定规划和建设管理三个有机联系的环节中。为更好地执行政府的区域规划要求，协调新区开发的各项工作，监督其开发行为，地方政府一般会设立新区管理委员会或指挥部，通过行政、法制、经济、技术等手段，负责区域开发的监督、管理、协调等工作。

（2）开发主体

新区的开发主体是区域开发运行管理体系的重要的组成部分，其主要工作包括投资、融资、开发建设、运行管理等。目前，我国新区开发大多通过投融资平台进行，随着我国投融资体制的改革创新，新区的开发主体也由以政府开发为主逐渐向多元化的开发主体转变。因此，按开发主体分，城市新区主要分为政府独资型、合资型、外包型、混合型。

表1：按开发主体分新区开发模式

尽管新区开发主体逐渐向多元化的开发主体转变，但政府独资型仍占大多数，且随着城投公司转型发展需要，越来越多的城投公司涉足新区开发。

2、新区开发盈利模式分析

新区开发先期投入资金巨大，主要支出为征地费用、拆迁费用、征用土地的农民养老保险支出、农民安置费用、园区开发初期的基础设施建设（如道路、园林绿化等）、管委会或指挥部运作费用、招商引资、宣传品牌费用等。城投公司参与新区建设必须根据自身条件和特点，寻找适合自己的盈利模式，以实现区域开发的投入产出平衡。

从目前我国区域开发的盈利模式看，土地封闭化运作是主要模式，即通过区域内的土地出让收益来弥补其投入，城投公司的自身经营收入、财政补贴、税收优惠或返还等只是其补充收益。但是土地出让收益容易受政策、经济环境、地方政府干预等因素的影响，其收益并不稳定。因此，为实现新区的可持续发展，必须进行盈利模式创新。

新区盈利模式创新可从三方面考虑。一是通过优惠政策，吸引企业入驻，这种模式可以降低招商过程中对地价的依赖度，避免因招商引资而压低地价，减少土地出让收入。二是通过差别化的战略，形成特色功能区，吸引企业入驻，如总部经济区、生物科技园区等。这种园区的特点是入住企业定位准确，可围绕入住企业的潜在需求进行环境和配套设施的建设。三是通过相关产业的聚集，形成优势，吸引企业入驻。通过龙头企业的引入或围绕龙头企业进行产业链的延伸，形成产业聚集，提升入住企业附加值。

以上都是从优化区域功能，提升区域价值的角度进行创新，避免通过让渡土地价值进行招商引资，其根本目的就是提高土地价值，增加土地出让收益。但无论采取哪种盈利模式，都要把创新盈利模式措施落到实处，且必须在规划条件里有所反应。

3、新区开发公司业务选择

目前，国内较早从事区域开发的同类公司，一方面随着其所负责的开发区域的进一步扩张，继续从事土地一级开发和基础设施的建设业务；另一方面进行多元化发展，着重发展与区域开发相关的房产开发、公用事业运营、区域产业的增值集成服务等业务，有的甚至进入与区域开发业务非相关的高科技产业、贸易、制造业等等，以保持企业的持续发展。但是，从业务拓展路径来看，大多数业务都是沿着区域开发价值链进行前后向一体化延伸以及相关多元化发展而来。