我国城市地下空间规划管理若干问题探讨_赵星烁

我国城市地下空间规划管理若干问题探讨

赵星烁杨滔

【摘要】当前我国城市地下空间开发利用逐渐驶入“快车道”，然而城市地下空间规划管理制度建设相对滞后。在国家层面有关地下空间开发利用的专项法律法规缺失的情况下，各地为应对实际需求和问题，开展了多样的探索并制定了相关规章制度。本研究选取部分地方性规章制度作为分析对象，对我国城市地下空间规划管理方面若干重点问题进行探讨，包括地下空间规划的定位和规划体系，地下空间规划的原则和内容，地下空间规划实施管理和地下空间使用权管理，以求抛砖引玉，为今后国家层面地下空间规划管理方面的立法提供基础。

【关键字】地下空间；规划管理；规章制度；立法研究

1．背景

随着我国城市化进程推进，城市建设用地需求在市场推动下节节攀升，与农业用地尤其是耕地保护之间的矛盾日益突出。在这种情况下，用资本替代土地是一种必然选择。伴随技术进步和资本的不断投入，城市向更高、更密的方向发展，造就高楼林立的现代城市景观；同时，城市建设也向地下发展，形成错综复杂的“地下迷宫”。

我国城市地下空间开发在经历了“深挖洞”（1977年前）、“平战结合”（1978-1986年）和“人防建设与城市建设相结合”（1987-1997）几个时期后，当前已逐步进入快速发展时期（束昱等2007）。城市地下空间建设规模增长迅速，尤其在北京、上海、广州、深圳、南京等大城市。如北京市城市地下空间建成面积已达3000万m2，并以每年约300万m2的速度递增，占总建筑面积的约10%（石晓冬2006）。与此同时，城市地下空间开发利用类型也从过去的以人防工程为主向多样化和复杂化发展，包括：（1）各种市政工程：地下市政管线、管沟、共同沟、地下变电站、地下水库、地下垃圾中转站等；（2）交通设施：地铁和站台、地下道路、地下交通广场、地下过街通道、地下公共停车场等；（3）商业和民用设施：包括地下商业街、地下综合体、地下商业停车场等；（4）人防工程。

与迅速发展的地下空间建设活动相比，城市地下空间规划管理制度建设相对滞后。尽管一些地方制定了地方法规、规章和规范性文件来指导和约束城市地下空间开发建设，但在国

家层面一直缺少相应的法律法规。在此背景下，本研究在梳理我国已有地下空间开发利用相关法律、法规、规章和规范性文件的基础上，选取部分地方为分析对象，对我国城市地下空间规划管理的几个重点问题进行探讨，包括地下空间规划的定位和规划体系，地下空间规划的原则和内容，地下空间规划实施管理和地下空间使用权管理。目的在于了解我国现行地下空间规划管理制度建设现状和各地的做法和经验，并通过对若干重点问题的分析和讨论，为今后国家层面地下空间规划管理方面的立法提供基础。

2．我国地下空间开发利用的地方规章和规范性文件

我国城市地下空间开发利用的法律法规体系尚不完善。在国家层面，尚未制定地下空间开发利用的专门法或行政法规，相关内容只是分散在《城乡规划法》、《物权法》、《人民防空法》等，且多为原则性要求；国务院规范性文件也只是提出原则性要求和发展方向；而部门规章《城市地下空间开发利用管理规定》，虽然针对性较强，但由于其法律地位较低、内容和深度不足、相关规定尚不清晰，亦难以指导实践（陈伟等2009；刘美芝2011）。相比之下，地方政府则是地下空间开发利用制度建设探索的主体，近年来针对地方具体情况，出台了一系列规章和规范性文件。本节就此进行简要分析。

在省级层面，《天津市地下空间规划管理条例》（2008年天津市第十五届人大常务会第五次会议通过）是我国目前地下空间规划管理方面唯一的地方性法规。该条例对地下空间的规划制定、建设用地规划管理和建设工程规划管理以及相应的法律责任做出了规定。

少数省政府出台了规章和规范性文件来规范地下空间开发建设。这些省级规章和规范性文件涉及地下空间开发建设内容范围、深度不一。有的十分原则，如《浙江省人民政府关于加快城市地下空间开发利用的若干意见》（浙政发〔2011〕17号），仅止于明确重要性和紧迫性、指导思想和基本原则，以及若干主要任务和保障措施；有的则较为综合，类似于地方性法规，如《四川省城市地下空间开发利用管理办法（修改稿）》（上网征求意见稿），从规划制定、规划实施和建设用地使用权取得、工程建设和管理、法律责任各方面，对地下空间开发利用进行了较为全面的规定；有的则只针对地下空间编制审批，如《山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法（试行）》（鲁建发〔2001〕10号）。

在市（县）层面，各地直接面对地下空间开发需求和各类实际问题，形成了较为丰富的规章制度。据不完全统计，目前城市（县）地方政府制定和实施中的地下空间开发利用方面的规章和规范性文件有30多项（表1）。

表1 城市（县）政府关于地下空间的规章和规范性文件

从颁布时间上来看，这些规章制度集中出台的时间，比1997年原建设部颁布部门规章的时间晚了约十年；但与我国地铁建设热潮兴起的时间较为吻合。根据相关统计，1997年以前，我国有地铁运营的城市仅有北京、天津、上海；从1999年起，一些大城市纷纷启动了地铁开发建设，如南京、深圳等城市；2005年以后，我国地铁建设开始进入一个加速阶段，在这之后获批建设地铁的城市包括：杭州、成都、沈阳、西安、苏州、重庆、东莞、宁波、无锡、长沙、郑州、福州、昆明、大连、南昌、青岛、合肥、南宁、石家庄、太原等。可见，地铁建设是我国城市地下空间开发利用的一个重要推动力，而与地铁建设相联系开发

的地下公交枢纽、地下商业街等，又增加了地下空间开发的复杂性。也正因为此，对地下空间合理规划和依法进行规划管理提出了更高需求，一定程度上促进了相关规章制度的出台。

从实施规章制度的城市的空间分布来看，呈现出以东南沿海发达地区、省会城市、大城市为主的特点。看似中西部欠发达地区对于制定地下空间开发利用规章制度缺乏热情，但这很可能与城市发展实际和当地对地下空间开发的需求有关，如城市发展水平、经济增长速度、建设用地扩张速度，土地资源紧缺程度、地质条件等。因此，制定相关规章制度的紧迫程度在各地不同，有些地方可能急需规章制度加以指导和约束，而有些地方可能尚不需要。

从类型上来看，大部分为综合型规章制度，即涵盖地下空间开发利用的多个方面。以《东莞市地下空间开发利用管理暂行办法》为例，该办法包括规划管理、用地管理、工程建设管理、权属登记和租售管理、使用管理、法律责任等各项内容。除此之外，也有一些为针对某专项领域的管理办法，如天津和上海关于规划编制、审批和规划管理的规章制度；绍兴和无锡出台的针对土地使用和权属管理的规章制度；还有一些技术规范，如《重庆市地下空间利用规划导则（试行）》。

综上所述，在地方层面，尤其在市（县）一级，为应对实践需求，各地制定地方法规、规章、规范性文件，逐步建立起相应的地下空间开发利用管理制度。尽管这些规章制度立法层次不一、范围和深度不一、对于实际地下空间开发活动的指导和约束力不同、实施效果也有差异，但在解决实践过程中遇到的问题中发挥了重要作用；此外，各地的做法和经验也为国家进一步制定更具权威性和规范性法律法规提供了经验和依据。

3．我国地下空间规划管理若干重点问题

在上一节的基础上，本节选取15个地方的相关规章制度作为研究对象，围绕地下空间规划管理领域的几个重点问题进行分析和讨论。

3.1地下空间规划的定位和规划体系

通过梳理发现，各地对地下空间规划的定位不同、规划编制层次各异，涵括总体规划、专项规划、详细规划、规划条件、建设规划、城市设计、项目方案等层面（表2）。

一半左右的城市根据城市规划的两个层次（总体规划和详细规划）来定义地下空间规划的编制层级，这与《城市地下空间开发利用管理规定》的要求相一致。在总规层面，又分为两种情况：一是单独编制地下空间总体规划，而又未明确其与城市总规的关系，如天津市、

金华市等。《天津市地下空间规划管理条例》第七条规定：“本市地下空间总体规划，由市城乡规划主管部门依据本市城市总体规划组织有关部门编制，报市人民政府审批”。二是将地下空间开发利用规划作为从属于城市总规的一个专项规划，采取这种定位的城市较多，如杭州市、广州市等。这也许更为恰当，因为地下空间开发的总量一般远小于地表开发总量。在详规层面，又分为地下空间控规和修规、或要求在控规（或修规）中包含地下空间规划的内容。

少数城市，如郑州，只要求编制地下空间控规。对于地下空间开发需求不高的城市，这种做法不失为一种合适的方法，因为从总规层面上，全面识别适宜地下空间开发的区域，并对整个城市地下空间的发展做出战略性构想，从成本效益角度来讲并不经济。

部分城市，如宁德、无锡、南昌等，并未明确提出要求编制地下空间规划，而更偏向于在出让地下空间使用权时，通过附加规划条件和功能要求来对地下空间开发加以约束和控制。这看似一种权宜之计，但对于地下空间开发需求较低（除了人防要求之外）、规划行政管理体制建设相对不完善的地方而言，这种做法行政成本较低，也节省了编制规划的开支。

此外，也有个别城市还要求编制建设规划、城市设计以及项目方案层面的地下空间规划，这也是面向实际建设要求的灵活方式。

表2 各地对地下空间规划编制的要求

注：（1）规划条件指未明确是否编制详规，仅仅明确了出让地下空间使用权时，规划部门要出示规划条件。

（2）功能要求指未明确是否编制详规，只是对地下空间的功能提出要求，用于地下空间使用权出让。

可见，各地对于地下空间规划的定位和规划体系的规定不一，对于规划层次深度的要求差异较大。那么，地下空间规划需要在哪个层面上进行编制？是否必须同地面规划体系的层次（总规、详规）保持一致？

讨论这个问题首先要明确地下空间规划同地表空间规划是否存在差别。事实上，地下与地表空间的开发利用存在较大差异。首先，地下空间开发往往受制于地质条件的约束，因而合理制定地下空间规划的前提是需要进行全面而深入的地质勘查，而地质勘测的费用不菲；其次，与地表建设相比，地下空间建设成本高，安全要求高，对环境影响较大；再次，在市场经济运作模式下，由于地下空间开发的影响因素太多，很难提前对经营性的地下空间开发做出全面规划，否则成本太高。

根据不同城市目前的政策法规，各地对地下空间规划的定位和编制层级采取了不同的做法，或者说，采取了适合城市发展需求和管理水平的做法。总体看来，经济发展较快、市场对地下空间开发建设需求较大、地下空间建设和规划管理已经积累的一定经验的城市，如天津，倾向于地下空间规划同地面规划层次相统一，在总规、控规和修规层面都有所对应；而地下空间开发相对出于起步和逐渐增长的城市，则倾向于暂时不要求编制地下空间总体规划，而是面向项目、通过直接编制详规层面的地下空间规划、甚至通过确定规划条件来约束地下空间的开发利用。

从国内外经验来看，地下空间大规模发展与地铁和高层建筑建设量密切相关。反推之，对于地铁和高层建筑建设量不大的城市，也许不必编制地下空间总规划，因为难以预测在哪些地方将会形成地下空间开发的市场需求；结合具体工程项目或者重点地段设计来编制地下空间控规或者修规，也许是适合这类城市的一种选择。

由此可见，由于各地地下空间开发需求不一样，不宜“一刀切”地规定各地地下空间规划编制的层级和深度，否则容易造成行政资源的浪费。编制总规层面地下空间规划的好处在于其全局性、战略性和统筹性；而控规层面的好处则在于结合实际要求、因地制宜、节约行政成本。相对而言，控规层面的地下空间规划也许是必须的，因为涉及到具体的建设项目是否符合城市整体发展要求、协调项目与已有和未来地面、地下建设的关系；而总规层面的地下空间规划应视情况（需要）而定；对于一些地方，如果地下开发利用规模不大，通过规划条件能够起到约束和指导地下空间建设的目的，也应当允许为之。

3.2地下空间规划的编制原则和内容

关于地下空间的编制原则，各地的表述大同小异。《天津市地下空间规划管理条例》规定得比较全面，包括统筹发展、平战结合、调查为基础、明确优先规划、安全第一等。此外，北京（包括大兴区）和上海（包括世博会）单独出台了地下空间安全使用管理的地方规章，因为在外来人口或游客较多的较大城市（或城乡结合部）中，地下空间的不当使用易造成安全隐患。因而，对于某些城市，建设完成后应加强监管的原则也应考虑在内。

关于编制内容，各地对总规层面的要求，一般集中在以下12个方面（表3）：（1）现状和资源分析；（2）开发利用的需求预测；（3）开发战略和功能分区；（4）开发利用的层次和内容；（5）开发利用的规模和布局；（6）地下交通体系；（7）人民防空要求；（8）环境保护和安全保障措施；（9）防灾减灾要求；（10）开发利用的步骤；（11）禁建区、限建区、宜建区的范围；（12）文物保护要求。显然，开发战略和功能分区、开发规模和布局、环境保护和安全保障是所有城市所重点关注和要求的。这些内容也是相对宏观和战略性、关乎城市发展方向、空间结构和基本安全。

表3 各地对总规层面地下空间规划内容的要求

各城市根据其特点，也提出了不同的关注点。例如：广州市和杭州市提出了地下空间的禁建区、限建区和宜建区，体现其对生态环境的关注和对选址管理的强调；四川省和彭州市提出对现状和资源的分析，这可能与四川地质条件复杂，对地震等地质灾害的重视有关，因而对于地下空间的开发利用提出了更多安全方面的考虑；杭州市提出了文物保护的要求，这对于历史文化名城来说非常必要。

各地对控规（及以下）层面的地下空间规划的内容，提出的要求则更为具体和具有可操作性。总结为以下8个方面（表4）：（1）开发范围；（2）用地性质和功能用途；（3）防空要求；（4）总体平面及竖向布局；（5）开发强度、出入口和连通方式；（6）公建配套要求；（7）通风口和排水口的设置要求；（8）环境评价影响。其中，开发范围、用地性质和功能用途、总体平面和竖向布局基本上是各地都要求的内容。

总规层面和控规（及以下）层面的地下空间规划的目的应当是不一样的。前者是形成宏观判断和战略性谋划，如根据地质条件、环境影响、文物保护、发展战略、区位价值、人民防空、防灾减灾等方面去识别出适建区、限建区和禁建区，建立合理的分区管理制度。而后者则是落实前者的构想，在前者的基础上对具体建设项目提出指引和要求，如提出一系列基

本经济技术指标来控制地下空间开发利用具体项目符合城市总体发展要求、与地面地下其他建设相协调、并确保各项安全需要。

由此可见，不同层次的地下空间规划的内容必然应不同、但各层之间有所衔接；地下空间规划的内容，应当区分强制性内容)和指导性内容。刚性和弹性相结合的原则也应适用于地下空间规划的编制。

表4 各地对控规（及以下）层面地下空间规划内容的要求

3.3地下空间规划管理（行政许可）

根据《城市地下空间开发利用管理规定》，“城市地下空间的工程建设必须符合城市地下空间规划，服从规划管理”。然而，根据梳理情况，明确要求核发选址意见书的只有天津、杭州、郑州等少数城市；要求核发“两证”的城市也未过半；还有部分城市对“两证一书”完全没有做出要求（表5）。那么，城市地下空间的开发利用是否必须服从和地面建设一样的“两证一书”形式的规划管理？如果照此实施会遇到什么困难？对此问题进行初步分析，可能有两方面的原因。

表5 各地对地下空间规划管理的要求

一方面是对地下空间开发利用核发规划许可的依据不明确。对地面建设实施“一书两证”的规划管理，是落实城市规划的重要手段，但前提是有规划可作为依据。《城乡规划法》规定，核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证都必须依据控制性详细规划。然而，核发地下空间“一书两证”应依据什么规划，法律法规和部门规章中都没有明确说明。一些地方的相关规章制度甚至回避了关于核定依据的内容，而采用较为含糊的说法。

另一方面，地下和地上的空间差异也造成了地下空间的规划管理难以直接照搬地面建设。地下空间开发利用的各项具体规划指标，如开发规模、水平投影和竖向高程等，在实际工程还不确定的情况下，将是很含糊的。当项目提出时，具体的地质情况并不是十分清楚，需要详细勘探才能了解；此时，也就不太可能提前制定完详尽的规划作为核发规划许可的依据。

事实上，对于地下空间规划管理，更重要的可能是项目前期的地质勘测报告和对周边（或地表）的影响评估报告。根据这两份报告，结合相关地面规划和周边地上、地下建筑物（构筑物）的情况，进行物理、社会和经济影响、安全分析和可能涉及的社会经济纠纷研究，进而再确定规划指标和核发规划许可，或许是一种更切合实际的方式。这也许需要规划部门从工程项目选址阶段就介入并考虑规划许可管理的问题。

3.4地下空间使用权管理

地下空间使用权严格来说属于土地管理。但土地使用权向来是与规划管理密切相关的一项内容。按照《城乡规划法》，土地使用权获得与规划用地许可更是互为条件。因此本节对各地地下空间使用权的相关规定进行归纳和讨论。

通过梳理发现，各地对于地下空间使用权的获得与登记基本上采取如下措施：（1）结建式地下空间项目的地下建设用地使用权随地表建设用地使用权一并取得，并登记发证；（2）

单建式地下空间项目的使用权单独取得，单独办理登记发证。其中，用于国防、人民防空、城市基础和公共服务设施的采取划拨方式；独立开发的经营性地下空间项目采取招标、拍卖、挂牌的方式；地下交通建设项目及其附属的经营性地下空间采取协议出让的方式。

此外，对于地下空间使用权的登记，大多数地方如东莞、无锡、金华、海口等都采取了分层登记的方式。大体原则是将不同层数的地下空间作为一个独立宗地和基本单元进行登记，并在宗地图、查丈图上注明每一层的所有层数和标高范围。

关于地下空间的土地出让金，并非所有城市都做出了明确规定。只有福州、无锡、苏州、海口、宁德、磐安县做出了较为详细的规定，总体原则是按相同地段的地面出让金的百分比分层收取（表6）。出让金标准随深度增加而递减，一定程度上体现了鼓励开发地下空间的思路。

表6 各地对地下空间土地出让金的规定

以上分析引出了两个问题：首先，对于不同出让方式的地下空间的规划管理是否应有所区别？地面建设项目中，划拨方式获得土地使用权的需要申请办理选址意见书；而出让方式获得土地使用权的不需要申请办理选址意见书。如前文所述，地下建设和地面建设有着较大区别，受地质条件、已有地下和地面建设等因素影响，需要多方协调并考虑环境影响，工程项目前期研究和项目选址的作用愈发重要。因此，规划部门对地下空间开发至少应当加强规划选址管理。

二是地下空间的规划条件和土地出让金之间的关系。对于以出让方式获得土地使用权的地面建设项目，规划部门提供的规划条件是签订土地使用权出让合同的前提之一，也是确定

土地出让金的重要影响因素。然而，根据梳理，各地现行地下空间出让金标准多以相同地段的地面出让金为基础，按百分比收取并且随深度增加而递减。这就似乎与规划条件不再构成关系。那么，适用于地面建设的规划条件、土地使用权合同、规划用地许可之间的关系，是否还适用于地下空间的土地管理和规划管理，也就产生了疑问。

4．结语

由于我国城市地下空间开发利用的法律法规体系尚不完善，从国家层面出台地下空间开发利用的专门法或行政法规，从而对该领域进行统一规范，很可能是今后的一项重要举措。如果出台国家层面的法律法规，了解各地在地下空间规划管理方面已经制定的相关规章制度、相关做法和经验问题就非常必要。因此，本研究结合各地相关规定，对地下空间规划管理领域几个重点问题进行了探讨。作为总结，提出如下几点：

一是地下空间开发建设和地面建设的差异性，不论是制定国家层面还是地方层面的法律法规，都应作为首要考虑的前提。

二是不宜“一刀切”地对各地规划编制的层次和规划体系做出要求。相较而言，对于指导和约束地下空间建设项目，控规可能更加重要；地下空间的总规可能更应该强调战略性和基本安全的考虑；而在一些地下空间开发需求较少的地方，如果实施得当，即使只是通过规划条件可能也可以起到引导和约束地下空间发展的作用。

三是规划编制内容方面，应对应不同层次的规划各有侧重，区分强制性内容和指引性内容，刚性和弹性相结合。

四是地下空间的规划管理（规划许可）可能难以直接照搬地面建设的套路。主要是由于很难在项目提出之前预测地下空间的开发需求和确定各项规划指标，如果一定要求“规划先行”，可能不切实际以及带来巨大的行政成本。规划管理可能更需要面向项目而开展，考虑到地质勘测和环评的重要性。

五是地下空间使用权相关问题。地下空间的土地管理和规划管理的关系，可能异于地面建设。第一，选址不仅应适用于划拨土地使用权的项目，对于地下空间开发利用，出让项目的选址可能也是必要的。第二，规划条件和土地出让金的联系，在地下空间可能不再适用。

参考文献：

[1]刘美芝.我国城市地下空间开发利用政策法规研究.《工程质量》，2011年03期，3-7。

[2]石晓冬.北京城市地下空间开发利用的历程与未来.《地下空间与工程学报》，2006年12月，1088-1092.

[3]束昱，柳昆，张美靓.我国城市地下空间规划的理论研究与编制实践.《规划师》，2007年第10期，5-85。

作者简介:赵星烁（1981—），女，博士，住房和城乡建设部城乡规划管理中心规划处，规划师；

杨滔（1976—），男，硕士，住房和城乡建设部城乡规划管理中心规划处，规划师。