行政处罚的问题研究(正文)

行政处罚的问题研究

2010级行政管理专业甘肃电大张掖分校武凡榆

【摘要】行政处罚在行政管理中具有重要作用，行政处罚为行政法律规范的实施提供法律保障。行政处罚通过限制或损害违法行为人的精神、人身自由财产权益的制裁；达到惩罚、纠正违法行为，教育公民、法人和其他组织自觉守法的目的，并起到维护公民、法人和其他组织合法权益，维护国家、社会利益，保障行政管理工作顺利有效的作用。但由于诸方面的原因，行政执法实践中普遍存在的违法处罚行为仍严重侵害着公民合法权益，影响政府形象，损害法律权威，引发社会稳定问题。本文通过对行政处罚执法实践中现存问题及其原因的系统深入分析，从完善立法、严格执法等方面提出相应对策和建议，以企解决违法处罚问题，充分发挥行政处罚保护公民合法权益等方面的积极作用。

【关键字】行政处罚、意义、问题、解决

一、行政处罚的意义。

行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行政行为所实施的法律制裁。行政处罚有一系列的行政处罚法来规定，行政处罚法有广义和狭义的行政处罚法专指《中华人民共和国行政处罚法》，广义的行政处罚法泛指一切有关行政处罚的行政法律、法规和规章。

行政处罚在行政管理中具有重要作用。我国行政处罚法将行政处罚的设定和实施作为其立法宗旨，并贯穿于其基本原则、处罚权的设定、处罚主体、处罚程序和法律责任等规定之中。但由于诸方面的原因，行政执法实践中普遍存在的违法处罚行为仍严重侵害着公民合法权益，影响政府形象，损害法律权威，引发社会稳定问题，因此必须用法律加以规定。行政处罚通过限制或损害违法行为人的精神、人身自由财产权益的制裁；达到惩罚、纠正违法行为，教育公民、法人和其他组织自觉守法的目的，并起到维护公民、法人和其他组织合法权益，维护国家、社会利益，保障行政管理工作顺利有效的作用。

行政处罚为行政法律规范的实施提供法律保障。我国有大量的行政法律规范规范着社会生活的各个方面，仅仅靠公民、法人和其他组织自觉遵守是无法实行

的。行政法律规范的实行与国家强制力是不可分割的，必须依一定的强制手段，才能达到贯彻实行的目的。行政处罚是国家制定的一种严厉的强制方法，通过对违法相对人造成一定的压力，使他们遭受一定的损失，从而体现了我国国家和人民对危害行政管理工作的违法行为的严厉谴责和否定评价。任何违反行政法律规范的行为人都要受到相应的处罚。这样，就能够保证行政法律规范的顺利实施。行政处罚保护了公民、法人和其他组织的合法权益维护了社会秩序。在预防和制止行政违法行为的手段中。行政处罚是最严厉的制裁手段，也是最有效的行政法律手段。只有通过人身罚、行为罚、财产罚和精神罚的强制措施，才能对违法行为人构成实际的不利后果，从而及时制止、纠正其违法行为，防止违法行为对公民、法人和其他组织合法权益的损害。同时，行政处罚也规定了一定的补救手段，使违法相对人承担弥补受害人的损失的义务，如责令限期改正。从而对公民、法人和其他组织所受损害予以补偿和挽救，最终起到保护公民、法人或者其他组织的合法权益的作用。行政处罚能够保障和监督行政机关有效地实施行政管理，强化社会各个环节、各个部门有序运转，以达到最终维护国家公共利益和社会秩序的目的。

二、行政处罚的问题

随着《中华人民共和国行政处罚法》的不断完善，行政处罚将在我国行政管理领域和社会生活中发挥越来越大的作用，对社会主义民主政治的发展，对反腐败和法律公正有着促进作用。我国现行行政处罚体制主要是由具有行政处罚权的行政机关和被依法授权、委托组织组成，原则设置集中体现在现行的《行政处罚法》中，而《行政处罚法》实际上也是对我国现行行政处罚体制的一种妥协。当然，它为了解决当前行政处罚过程中暴露出来的一些弊端也采取了一些改革，如确立了实施行政处罚的主体资格制度、相对集中行政处罚制度、罚款决定和罚款收缴相分离制度，但实施效果并不明显，而且还重新暴露出来一些新的弊端，在实际的法律实践中，当前行政处罚存在五个主要问题。

一是行政处罚主体不明确。个别部门超越职权范围实施处罚。有的部门以不具备行政处罚主体资格的直属机构或下属单位的名义实施处罚。处罚主体错误，实施了应由上级机关执行的处罚，且未经授权或委托。行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺，是一种惩罚权，应属司法权的范畴。而我国现

行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则，一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不进行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域，一行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地，这也是政府机构改革似乎走不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。

二是行政处罚程序不规范。行政处罚法规定了关于实施行政处罚的程序，所谓行政处罚的程序，是指由行政处罚法规定的，在行政处罚实施过程中行政机关和当事人必须遵循的规范和制度。也就是说，行政机关和当事人在行政处罚实施过程中依照法定的次序、法定的形式进行，如果违背了法定的、必要的次序和形式，则视为违法。行政处罚直接关系到公民、法人或者其他组织的人身权和财产权，对公民、法人或者其他组织的合法权益，通过行政处罚程序的规定予以保障。行政处罚的程序是保证正确实施行政处罚的重要问题，是行政处罚法的重要内容。当前存在的主要问题是：有的实施行政处罚时未出示相关执法证件；有的没有立案审批手续就擅自实施处罚；有的在作出处罚决定前没有告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及听证、复议、诉讼等当事人权利；有的拒绝听取当事人陈述、申辩；有的超越职权范围实施处罚；有的未执行罚缴分离规定；有的未依法对逾期缴纳罚款行为加处罚款。

三是行政处罚事实不清，证据不足。证据是指能够依照法定规则证明和确定案件事实的根据。行政处罚的证据，是行政处罚制度的重要组成部分，也是以事实为根据、以法律为准绳的法治精神和原则的具体体现。对公民、法人或者其他组织作出的每一项行政处罚，都必须以查明违法事实是否存在以及违法情节的轻重为前提，而此前提必须通过证据来加以证明。可见，行政处罚的证据在行政处罚中起着重要的基础性作用。然而，对于行政处罚的证据，我国《行政处罚法》并未作出具体规定。行政执法实践受行政诉讼证据规定和证据制度的影响较大，因而一般参考行政诉讼的证据规定和证据制度，解释和规范行政处罚证据的适用。《行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人、或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，

不得给予处罚”。事实要靠证据来证明，《行政诉讼证据若干规定》第五十三条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据”。根据有关法律规定，按照证据的不同表现形式，把行政处罚证据分为以下几种：书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定材料、勘验笔录、现场笔录等。一些部门实施行政处罚没有全面客观地调查收集有关证据，调查笔录不完备，违规行为的情节、后果不清，造成处罚的种类、幅度掌握缺乏准确的事实依据。

四是行政处罚裁量不当。在我国，有80%以上的法律、90%以上的地方性法规和全部的行政法规、规章都是由行政机关通过行政手段、行政执法手段、特别是行政处罚手段等贯彻执行实施的。由于各地经济社会发展存在一定差距，立法机关在制定法律、法规、规章时，尤其是在设定行政处罚种类、幅度时，考虑到各地的实际情况不同，从而相应地赋予了行政执法机关一定的行政处罚自由裁量的权力。正是由于行政执法机关、行政执法人员在从事行政执法、行政处罚时，存在着凭执法人员主观意志、个人判断作出自由裁量的行政处罚，因人、因时、因地不同，作出的自由裁量行政处罚轻重、幅度、结果不同，导致行政管理相对人对行政执法机关、行政执法人员行使自由裁量权的行政处罚产生异议、不服、不满，有的因此提起行政复议、行政诉讼，甚至上访，造成了行政执法机关、行政执法人员与行政管理相对人之间关系紧张，矛盾激化，影响了法律法规的贯彻实施，影响了行政管理效率的提高，影响了社会的安定和稳定。在行政执法实际工作中，由于法律、法规、规章赋予行政执法机关和执法人员较大的行政处罚自由裁量的权力，致使一些地方和单位还存在着乱用、滥用行政处罚自由裁量权的问题。一些部门没有按照政府的要求建立行政处罚裁量基准制度。个别地方超出法律、法规规定的行政处罚行为、种类和幅度，作出不当的具体规定。处罚不到位和违规加重处罚的问题并存，“同案不同罚”问题突出。

五是以罚代管、重罚轻管。拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线，但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺，必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支，靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象，一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可

罚，由此形成了“养违法”的现象。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权，总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权，从而引发行政权力的再度膨胀。执法人员在行使自由裁量权时考虑了不应考虑的因素如人情因素等，或者没有考虑应当考虑的因素如违法行为人是否属初犯、违法情节、社会危害程度等因素，单纯的以追求罚没款为目的，结果导致行政处罚不当该重罚的轻罚该轻罚却重罚，显失公正。有些部门及其工作人员对违规行为一罚了事，未采取有效措施加以解决，影响了一些重要领域如环境保护、安全生产、食品安全等工作的执法监管效果。

三、行政处罚问题的解决

行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。具体而言：

一是合理集中行政处罚权力。将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。

二是进一步规范行政处罚程序，行政处罚的程序是保证正确实施行政处罚的重要问题，是行政处罚法的重要内容。当前存在的主要问题是，对行政行为缺少程序方面的法律规定。对于行政处罚的有关规定散见于各个法律、法规或者规章中，而且大多只规定行政处罚的行为、种类和幅度，没有如何进行处罚的程序性的规定。行政处罚缺少必要的程序，没有规范，由此带来了不少消极后果，诸如：处罚的随意性，有利争着罚，无利不愿管；不向被处罚人说明理由，也不允许当事人申辩，影响了处罚的公正性；有些行政机关利用罚款，牟取小团体利益，甚至贪污腐败，等等。如何根据我国的实际情况规定一个既便于操作、有利于提高行政工作效率，又能保证行政机关依法行政、保护当事人的合法权益的程序是非常重大的课题。行政处罚法针对实际存在的问题，对行政处罚的程序作出了具体的法律规定。一方面要授予行政机关所必需的权力，另一方面要控制行政机关在法定的范围内行使权力，因此，必须采取合理的方式和遵循适当的程序，方式不合理，程序不适当，就可能变成滥加干预。行政处罚法规定行政处罚程序的重要作用也正是在这里。

三是规范行政处罚自由裁量权。自由裁量的行政行为是指法律规范只对行为的目的、范围等作了原则性规定，行政机关可以在法律规定的幅度内，通过主观选择而实施的行政行为。行政处罚自由裁量权就是法律、法规、规章赋予行政处罚主体对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织给予行政处罚时自主裁决的范围、幅度的处置权力。行政自由裁量是现代社会行政执法的主要内容和核心问题，是行政执法中最困难的部分。因为无论法律制定如何精细，也不可能包容千姿百态的违法现象和瞬息万变的矛盾冲突。行政处罚自由裁量权作为行政自由裁量权的内容之一，其功能是不可低估的，它的立法本意是针对纷繁复杂和发展变化的各种社会现象，在立法不能完全调整的情况下，按照公平、公正的原则，给予行政机关以自由裁量权。其目的是提高行政效率，发挥行政机关的能动作用，以实现法治的要求，满足社会的需要。但是，由于行政处罚自由裁量权的行使在实际操作中存在上述问题，必须对行政处罚自由裁量权予以规范。规范行政处罚自由裁量权可以防止或者减少行政处罚不合理现象的发生规范行政处罚自由裁量权是推行行政执法责任制的重要组成部分规范行政处罚自由裁量权对于加强廉政建设、改善行政执法机关形象具有积极意义规范行政处罚自由裁量权对于推

进依法行政、建设法治政府具有重要的促进作用规范行政处罚自由裁量权，是《行政处罚法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法制政府建设的意见》提出的一项重要工作任务，各级政府和部门都高度重视，进行了认真贯彻部署，有些地方积极探索开展了这项工作，并取得很好的经验。但由于各地经济社会发展不平衡，特别是一些经济发展相对落后的地区，受经济利益驱动、社会发展环境、执法人员素质、领导重视程度等因素的影响，还没有开展这项工作，因此，加强对规范行政处罚自由裁量权的研究，进一步深刻理解开展规范行政处罚自由裁量权工作的必要性，重要性，明确任务目标，把握工作重点，完善方法步骤，积极推广应用，将对规范行政执法行为，提高行政执法水平，加强政府廉政建设，改善执法机关形象，大力推进依法行政，加快建设法治政府都具有非常重要的积极促进作用。

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