社区矫正工作中存在的问题与对策探讨

社区矫正工作中存在的问题与对策探讨社区矫正工作中存

在的问题与对策探讨 2008-12-20 15:12:11 社区矫正工作

中存在的问题与对策探讨社区矫正是一种顺应国际刑罚发

展走势，适应我国刑罚文明发展需要、促进受刑人今后更好地融入社会的积极刑罚举措，目前，这项工作已在我国部分省、市试点推开，从总体情况来看，工作进展较为顺利，

管理和教育稳步实施，各试点省市现在都已有部分罪犯按期解矫。但是在肯定成绩的同时，我们也应当承认，由于仍

处于试点阶段，我们的社区矫正工作在一些地方还只是满

足了制度规章的原则性要求，实现了工作计划程式的数量达标，而在质上，仍有许多工作有待于我们去细化、去做实、去加强。下面，笔者根据自己最近一段时间所进行的调查，试就其中的相关问题，作些分析与探讨。一、目前社区矫

正工作中面临的困难与问题处于试点阶段的社区矫正，是

在没有法律专门规定、没有专业理论指导、没有专业工作人员、没有成熟运作模式、没有可借鉴的成功经验的背景下，靠“摸着石头过河”小心翼翼的实践着，现在，各试点省市的社区矫正工作普遍面临着这样几方面的困难与问题。1、管理遇阻社区矫正由于没有专门的立法，而实践又强调必须

在现有的法律框架体系内，因此，在工作中，一些管理便

遇到了困难。表现在这样几个方面：一是管理的权威不足。由于社区矫正工作人员在开展工作时，因为身份上不是警察，

没有制服，而民间习惯于认同制服、相信穿制服的管理者的权威。因而，有些社区矫正工作人员按规定进行矫正对象走访时，走访对象家庭或单位让他吃“闭门羹”。二是管理的法律依据不充分。剥夺政治权利依刑法的有关规定，属于资格刑，罪犯在服剥夺政治权利附加刑时，只应当被限制若干不能享有的权利，而他们的人身自由不应当被限制，但社区矫正与剥夺政治权利的罪犯一旦结合起来，则执行剥夺政治权利的罪犯也要向其他的罪犯一样接受管理与教育，他们的自由也被限制起来。三是公益劳动难落实。社区矫正中的公益劳动本意是作为一种教育手段，但公益劳动毕竟是一个过程，对这个过程必须有组织有管理才能正常开展，社区矫正工作人员在组织开展公益劳动时，最初曾想组织集中性公益劳动，后来发现这样的要求不现实，调整为根据要求，保证每月不少于12 小时的公益劳动，劳动的场所不强调在同一个地点，每次劳动的具体时间不强调统一，由社区矫正对象自由安排。然而，即使这样也不现实。因为社区矫正对象中，有不少人在当地没有工作，他们必须到外地去打工，如此频繁的劳动要求，会让他们无法继续自己好不容易才找到的一份工作，所以，一些人干脆放弃了公益劳动。也有人提出，自己愿意用金钱赞助一些单位如敬老院、小学以替代公益劳动，但现有制度又没有易科处罚的做法。2、技术不精试点省市的社区矫正，从形式上看，各

具特色，每个省市的试点都有自己的模式，但细细考量这些模式，笔者觉得，每一种模式，虽然都已具备了一定的体系，尤其是从制度规定上看，从工作流程到人员管理、纪律要求、矫正对象的考核管理、各类表式的填写，都规定的很详尽，但这些规定毕竟只是一些抽象的要求，这些制度规定与实际相结合，必须要在实践上下功夫。因此技术就显得非常重要。然而，现在社区矫正工作的技术，仅从文字上看，以下几个问题值得注意。一是对罪犯情况分析，空话套话多，多名罪犯一样的情况，体现不出每名罪犯不同于他犯的个性特征。在分析的内容上，仅仅局限于对罪犯所犯的罪名、罪犯的主观过错、犯罪后的态度进行简单的概括，而没有涉及到罪犯的性格、罪犯的过去经历、罪犯的人际关系、罪犯所以会走上犯罪道路的原因，罪犯与被害人、与所在社区的现实关系。二是关于矫正对象访谈，访谈的内容被格式化为固定的几项内容，然后在应回答的部分分别填充少量的文字，不少内容的回答都是“清楚”、“知道”。三是对罪犯的矫正计划的制作，从原则到原则，只是把有关制度规定的几项内容贩运到有关的表格中，而没有具体的运作措施。计划的制度性与可操作性得不到体现。四是关于罪犯的评估报告，在得出是否适用社区矫正结论之前，所作的调查，范围窄、对象少，问及的问题过于简单，多为罪犯个体最基本情况，没有涉及到罪犯的人身危险性，罪犯是

否具有可矫正性、罪犯社区矫正的有利与不利因素会有哪些等。五是关于矫正日期的起算。罪犯被社区矫正应当从何时起算。按理应当从被公开宣告社区矫正的当天作为社区矫正的日期，以前被羁押的日期有一日则折抵一日或两日。但在一些社区矫正宣告书中，笔者发现不少罪犯的矫正日期都与宣告日期不符，在这些宣告书中，社区矫正日期都是从人民法院判决生效之日起算，而不少罪犯的判决都是几年前就已作出，那时，我国还没有试点社区矫正。3、队伍不稳社区矫正在试点时期，从职责分工与要求上看，关涉的部门很多，但一旦具体落实起来，则又出现了没有专人工作的问题。不少地区的司法所的人员本来就不多，一般都在3 名成员以下。而这些人由于编制在街道或乡镇，他们很少能专门单一从事社区矫正工作，他们的常规工作包括了民事调解、法制宣传、法律咨询等，他们经常会被地方上的领导指派去从事其他如计划生育、房屋拆迁等与司法所工作职责并不一定相称的工作;这些人在司法所的工作职位也不具有稳定性，他们的工作职位变动是常有的事。有些地区通过公开考试，结合确定的条件标准，招录社会上一些人员从事具体的社区矫正工作事务。而这些人成为专门的社区矫正工作人员后，他们的心态如何？笔者曾问过部分工作人员，他们普遍反映，由于待遇太低，工作量大，工作非常辛苦，他们现在在观望，如果待遇不能有所提高，

他们会自动离开的。这样就出现了新的矛盾：这种招录专

门社区矫正人员的做法只会出现在经济发达的地区，经济

落后地区的财政根本就拿不出这笔资金;但经济发达地区的

人对从事这项工作的经济收入期待又是比较高的，达不到

要求他们只能选择离开。也就是说穷困也罢、富裕也罢，反正都难招得起社区矫正专门人员，招来了也不一定能留住。

4、财力不足社区矫正，作为司法所的一项常规工作，属于新增加的工作内容，理应有相应的资金拨付作为实施的保障，况且这样工作责任大、任务重。但是现在，把这项工作的具体开展交给司法所时，司法所人员明显感到在财政上

有这样几方面的问题需要解决。一是财政保障错位。社区

矫正的工作对象，都是原来由公安部门负责监督考察的对象，现在由于实施社区矫正，移交给司法所，那么，在工作转

移的同时，原先由国家拨给公安部门用于监督考察社区矫正对象的费用，至少应当拿出一部分给社区矫正部门用于社

区矫正活动。二是财政保障主体不当。对社区矫正工作，

应当由谁来作为财政保障主体，理论上分析，应当比照监禁矫正，由国家财政拨款保障管理与矫正工作的正常进行，

这里的国家财政可以用省财政作为实施的具体体现，但是

在推进这项工作时，实际的财政保障主体成了各地市以下的地方财政部门，尤其是地方上的基层街道和乡镇政府财政，时常要拿出一定数量的资金用于社区矫正活动。三是社区

矫正的资金数量明显不足。表现在各地司法所的建设达不到推进社区矫正工作初期要求的建设标准，社区矫正工作人员进行社区矫正走访等活动的车辆支出费用没有地方报销。

5、宣传不力社区矫正是一个新事物，社会上的百姓并不了解社区矫正，需要我们通过大量的宣传来向老百姓具体说明。联合国第一届防止犯罪暨犯罪处遇会议关于开放式刑事执行机构之相关建议案指出：“开放式刑事执行机构之运用，必须获得一般公众，尤其为机构所在地之社会有效合作，始能顺利进行。因此之故，必须将各开放式刑事执行机构之目的与方法，及制度之实施基于执行者有相当自行节制能力之事告知公众。关于此点，地方及国家新闻机构如能广事宣传，当极具价值。” 事实上，宣传与告知的工作，我们做得非常欠缺。笔者在与被矫正对象谈及周围人对他被处以社区矫正刑罚后看法时，一些人反映，老百姓不懂得社区矫正，他们只知道犯了罪要进监狱，否则就是没犯罪。笔者也曾为找寻一个镇司法所而向老百姓打听具体地址，多数老百姓问笔者是不是就是法庭，他们知道法庭在什么地方，但不知道司法所在什么地方，甚至有些老百姓回答笔者，他们没有听说过他们那儿还有司法所。推进社区矫正工作，我们曾经期望通过有作为而后有地位，但是在我们努力作为之后，由于宣传力度不大，我们仍然没有争到多少地位。

二、社区矫正面临的困难与问题的原因1、法制不健全、法

律内在矛盾无法协调社区矫正在试点期间，没有专门的社

区矫正立法。工作所依据的主要是两院两部《关于开展社

区矫正试点工作的通知》及《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，但是这个通知，只是确定了社区矫正五种对象，

以及工作的一般要求，而在具体工作中，涉及到相关法律特别是法律与法律之间的矛盾，或是法律与实际工作矛盾时，从这个通知中是没有办法找到解决的根据的。各试点省市

在推进时，基本上都自行制定和颁布了一些社区矫正工作的具体制度与规定，如工作意见、工作流程、管理规定、考

核与奖惩规定等等。但是这些制度与规定，有不少内容突

破了现在法律的规定，如假释犯按照刑法的规定“在假释期间，一般不得减刑，除非有重大立功表现。”而一些省市却通过自已制定的制度，规定假释犯可以减刑，有重大立功表现

应当减刑。这就突破了现行刑法的有关规定，显然这种突破是非授权的行为。再如关于对社区矫正对象的监督与考察，刑法规定都由“公安机关监督与考察”，但刑诉法又将其中的

缓刑罪犯的监督与考察规定为“由公安机关交所在单位或基

层组织”，社区矫正工作运作期间，一些地区又将这种监督与考察的权力部分收归社区矫正部门，法律规定中存在着内在的矛盾，实际操作与法律规定又有出入时，应当相信什

么呢？基于这样的矛盾，社区矫正对象以及一些单位、个

人有时会认为社区矫正的一些做法是非法的，是没有法律依

据的。所以他们拒绝接受管理和认同做法。这样就带来了管理遇阻的麻烦。按照规定，凡是社区矫正对象都应当参加公益劳动，而且每月不能少于12 小时，但由于不少罪犯在外打工，接受罪犯打工的用人单位，他们并不一定认同这种做法，他们采取不放人的措施，让罪犯要么长时间回不来;否则就再也回不去。这又迫使罪犯不得不放弃公益劳动。

2、宣传不到位，社会影响力不广任何一种社会性活动都应当在必要宣传的基础上，在人们对这项活动有了一定认识基础上，才能顺利地开展，但社区矫正，从它开始试点起，就始终只是在圈子里传播，没有真正面向社会的宣传与发动，老百姓对这么一个洋概念，讲都讲不顺口，也不了解社区矫正的性质、意义、目的、作用。因此，当某个社区矫正工作人员与具体的单位或个人接触，想开展相关的社区矫正工作时，对方很容易采取不配合的态度。许多社区矫正工作人员把这种不配合归因于他们身上没有制服，其实问题的实质不是有没有制服的问题，而是社区矫正这项工作没有深入人心，普通民众对这项工作不了解也不理解，我们承认，我国民众历来有制服崇拜心理，习惯于认同制服权威，但制服本身并不直接产生权力，它只是权力的外显。然而，权力的外显并不一定就得要制服才能实现，如果通过宣传，民众内心已经体认了社区矫正，又何必在乎有没制服加身呢？笔者在某省一个小镇问普通百姓是否知道社区矫正，他

们回答从来没听说过。而该小镇有70 多名社区矫正对象目前正在接受矫正。可见我们的工作与老百姓就隔着那么一层其实并不难捅开的纸。3、缺乏专业队伍，工作质量没有技术支撑社区矫正，按照有关规定的要求，由司法所具体负责管理和教育方面的工作，但照目前司法所的人员来看，在大调解成为司法所的一项重大任务后，司法所不足3 人的力量本来就有点力不从心，现在又增加了社区矫正这个工作量更大、要求更高的工作，他们就更感到应接不暇。据笔者调查，目前，很少有地区设立专门的社区矫正工作人员，一般都是由某人兼职从事这项工作。一个社区矫正工作人员能够负责几名罪犯呢？这本来应当有一个定数，一个人

不可能负责得了无限多的社区矫正对象，它既没有那么多精力，也没有那么多时间。但是实际上，各地区情况不一，社区矫正对象在有些地方可以达到1：25 左右，一个人能管得了那么多吗？不要说完成工作，单就完成文字材料都困难。而社区矫正对象人数还在不断增加，但工作人员的数量很难有增加的可能。在这样一种人手严重不足、没有专职人员的情况下，社区矫正在一些地方成了一种文字形式矫正，看材料不少，每个月都按要求做了不少文字材料，但做具体工作，特别是教育工作、就要打折扣了，有些工作完全就是一种文字创作活动。当然，这也与我们对文字材料的要求有关。记得联合国有关文件中曾强调对社区矫正工作

“不能让工作人员整天被文字所累”，但我们现在的工作注重的却又只是具体的文字，通过文字来检查我们的工作是不是做了，做了多少。4、财政无制度纳入，资金给付没有制度保障对于司法所来讲，社区矫正是一种需要一定数量经费支撑的工作，如各类材料的制作、为经常性的走访矫正对象所需的交通工具，开展集中教育的设施、设备，进行心理咨询的仪器，都需要花费资金购买，有些省份也曾专门下文规定各地开展社区矫正时司法所的硬件配置应当达到的标准，如应当有专门的电脑、电话、传真机等，但所有这些物品，司法所自身是无钱购买的，这就需要由上级部门拨款或财政部门拿钱购买。但由于社区矫正所需要的工作经费既没有标准，也没有纳入财政保障制度体系，司法所的上级部门没有这项专门经费，地方财政部门也认为这项工作增加了地方财政的额外支出，因此，经济发达地区的地方财政还可能拿出少量资金资助社区矫正工作，而经济不发达地区的地方财政，则一分钱都不会拿出来给社区矫正部门。没有经费限制了社区矫正的开展，如有些地区的社区矫正工作人员因为走访矫正对象而花费的交通费用无处报销，只好采取减少走访次数，能不走访的尽量不走访。三、细化、做实和加强社区矫正工作的对策社区矫正，作为一类非监禁刑，与监禁刑有着同样的刑罚目的——把一个个曾经危害社会的犯罪分子改造成为不再危害社会的守法公民，改造

人的工作是一门伟大而复杂的人学，从事这种活动必须精工细琢。针对目前社区矫正工作中面临的困难与问题，笔者认为，我们应当着力抓好这样几项工作：1、加强宣传教育，扩大社区矫正的影响力社区矫正并不只是社区矫正部门内部的事，它事关整个社会的平安建设，是社区的事。社区矫正的本意之一就是要用社区的力量来矫正罪犯。如何把社区的力量利用起来，我们的宣传工作首先要跟上。只有我们做好了宣传工作，让社区的成员理解社区矫正，从而支持社区矫正、参与社区矫正。鉴于社区矫正的影响力波及范围太窄，我们应当努力通过报刊专栏、小区橱窗、电视专题、小区知识讲座、编印相关工作手册等形式，加强社区矫正的宣传，促进社区矫正在社区深入人心。在社区矫正宣传活动中，我们不仅要向社区居民介绍社区矫正，我们还要向他们表明社区矫正工作的严肃性，社区居民配合社区矫正工作开展的正当性、必要性，使社区居民懂得，做好社区矫正工作，不仅是改造了罪犯，造就了罪犯的新生，也更加有利于社区的和谐与安宁，社区矫正维系着社区群体的共同利益，这样就能促进他们支持和配合开展社区矫正工作的自觉性。2、加强法制建设，尽快完善社区矫正立法法制不健全是社区矫正面临众多困难与问题的一个重要原因，加强法制建设，厘清法律内部的矛盾，进行刑法和刑诉法的相关修订，该由社区矫正部门行使的权限，从法律

上划归社区矫正部门，这样便于社区矫正部门名正言顺地

开展工作。另外，笔者觉得，在社区矫正对象确定上，我

们不能简单地认为目前放在社会上接受刑罚的对象就是社

区矫正的对象。因为社区矫正在管理上的一个普遍性举措

就是要限制矫正对象的人身自由，但这种对人身自由的限

制只有在法律授权情况下才有权作为，可是社区矫正对象中被剥夺政治权利的罪犯，他们服的是资格刑，他们只是不

能行使某些权利，其除此不应再对他们施加任何义务性要求，但他们一旦作为社区矫正对象，则人身一样被限制自由。

因而今后在立法时一定要注意不要把剥夺政治权利的罪犯

作为社区矫正的对象。当然，社区矫正工作对法律的触动，并不仅限于刑罚执行，它甚至已涉及整个刑事法的运作，

因此，在条件成熟时，最好是能制定出一部较为完善的社

区矫正法。3、加强队伍建设，促进社区矫正人员专业化社区矫正工作是一项非常技术化的工作，没有一套专业技术本领就无以做好社区矫正工作。目前社区矫正工作面临的技

术不精，正是源于我们社区矫正工作人员的技术问题。就目前情况而言，我们不能总是让司法所的工作人员兼职社区

矫正工作，这样他就难以下定决心钻研社区矫正技术，况

且到目前为此，我们还没有培养出专门的具有熟练专业技

术本领的社区矫正专业人才。理论上讲，从事社区矫正工

作的人员更应当努力钻研社区矫正技术，今后社区矫正工

作的完善与发展，要靠现在的工作人员出经验、出技术、出模式，出理论。所以，今后，在社区矫正工作队伍建设上，应当强化司法所的力量，大力增加司法所编制，使司法所的人员在现在的3 个人基础上增加到每所不少于5 人，其中按排2 人专门从事社区矫正工作，同时向社会招录一定数量的社工，作为社区矫正工作的具体管理者。这样社区矫正有了专人从事，工作的质量就会有所提高，社区矫正的人手增加，工作就会有人去做，工作保持相对稳定，社区矫正工作人员就会以此作为事业，为之努力奋斗，也只有这样通过稳定队伍、促进专业化，才能提高社区矫正技术水平，从而提高社区矫正工作的质量。4、加强财政建设，多渠道解决社区矫正的资金困难社区矫正的资金困难成了许多问题引发的动力源，如社区矫正队伍不稳定、工作打折扣开展、司法所硬件条件更显得落后、社区矫正工作得不到地方政府的切实重视。改变这种现状，必须加强社区矫正财政建设，首先政府特别是省级人民政府应当对此进行财政保障，每年以一定数量的财政拨款拨到各市，由各市再逐级分配下拨，这是一项财政经费来源，另一项是各个地级市每年根据本市的经济发展状况，拿出一定数量的资金用于社区矫正支出，这两项财政拨款都应当纳入地区的财政年度工作计划，用财政制度予以彻底保障。除此而外，应当采取一些办法鼓励和接受民间捐赠。如捐赠数额达到一定数量

的捐赠者，在工商税务活动中可以享有一定的优惠。另外，我们还应当理清两个财政关系。一是从理论上看，社区矫正比监禁矫正能节约很多的费用，那么就应当考虑将部分原来拨付给监狱的经费拿出一部分，留给社区矫正部门。毕竟，在监狱，罪犯是有国家供给的囚粮的，这些罪犯不在监狱服刑，为什么还要把全部的囚粮留给监狱呢？二是社区矫正的对象按照法律规定，应当是由公安部门管理，现在这些人全由公安移交给司法部门，那么原先给公安的管理费用应当拿出部分拨款给司法部门。这样才能事责、事财相符。