我国“医养结合”的现状与未来

“医养结合”的现状与未来

“医养结合”是近几年逐渐兴起于各地的一种新型养老模式。由于其将现代医疗服务技术与养老保障模式有效结合,实现了“有病治病、无病疗养”的养老保障模式创新,已经成为我国“十三五”时期重点培育和发展的养老服务新方向,也成为政府决策部门及学者们共同热议的焦点问题。

一、“医养结合”整合医疗和养老两方面资源,是一种有病治病、无病疗养、医疗和养老相结合的新型养老模式从养老方式的国际发展潮流来看,中国“医养结合”养老方式的兴起直接来自于近年来国际社会所倡导的“持续照顾”养老服务理念。

20世纪90年代中期以来,国际社会开始提倡以“持续照顾”理念为主的养老服务思想,即尽可能使老年人在熟悉的居住环境中得到持续的养老服务照料,而尽量减少由于护理程度变化带来的不断更换养老场所的次数。在这一思想的指导下,日本、英国、瑞典等国先后根据本国实际建立起来了各自的长期照护系统。受国际社会倡导的“持续照顾”理念影响,“老有所养”不再只是提供满足基本生活需求的传统养老模式,而应该增加包括医疗护理、精神慰藉、娱乐文化以及临终关怀等在内的一系列服务。“医养结合”在我国的理论与实践探索,也正是基于这一时代背景而产生的。

准确理解“医养结合”的概念,需要比较其与传统养老模式的区别与联系。在服务内容上,传统养老模式仅为老年人提供老年生活保障,“医养结合”则在提供传统养老模式所包含的基本养老服务的基础上,借助于现代医疗技术为老年人提供老年疾病、康复所需要的专业化医疗服务,实现了传统养老服务与现代医疗服务相结合。在养老服务供给方式上,“医养结合”模式不同于传统养老模式具有明确的责任主体,比如居家养老的责任主体是家庭,机构养老的责任主体是公办或民办的养老机构,“医养结合”的责任归属主体是多元的。在实践中,开展“医

养结合”养老服务可以是设有老年病科的医疗机构,或者是医疗机构分设、下属的养老服务单位,也可以是与医疗机构开展合作的养老院、福利院等机构,还可以是针对老年人群开展上门医疗服务的社区卫生服务中心等。多元化的责任主体使“医养结合”模式超越了传统养老模式的辖定范畴,其作为一种养老服务供给方式可以和任何养老模式相结合,在任何养老模式中以不同的形式实现“医养结合”的老年服务供给。

整体而言,“医养结合”是一种有病治病、无病疗养、医疗和养老相结合的新型养老模式,其优势在于整合医疗和养老两方面的资源,提供持续性的老年照顾服务,能够满足高龄、失能、空巢、患病老人的医疗与养老多重需求,是一种创新型的养老模式。2013年之后,受人口老龄化压力的影响,我国医养结合养老模式进入快速发展期。国务院相继出台多份文件,将“推进医疗卫生与养老服务相结合”列为加快发展我国养老服务业的重要任务。同时,“十三五”规划中也明确提出,要“建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系,推动医疗卫生和养老服务相结合”。密集颁布的政策文件、明确的发展方向定位及具体的政策指导思路,为我国医养结合的快速发展创造了良好的制度环境。

二、目前各地开展的“医养结合”探索实践,存在主管部门交叉、盲目定位高端、套取医保资金等诸多问题。

我国各地对“医养结合”的实践探索开展较早。早在2010年前后,老龄化问题较为突出的京、沪等地已经开始了积极尝试。据各地区官方公布信息统计,目前全国已有北京、上海、天津、重庆、山东、湖北、湖南、河南、福建、海南、浙江、云南、江苏、宁夏等省市开展了“医养结合”试点工作的探索。梳理目前各地区开展的“医养结合”实践,整体上呈现出“医养结合”养老服务潜在需求较高、但实际推广困难重重的特点,主要问题表现在:

主管部门交叉重叠,责任边界不明晰。从各地实践情况来看,当前“医养结合”实践面临的最大困难是该模式所涉及的业务主管部门交叉重叠、责任边界不够明晰。从“医养结合”的业务范围来看,按照我国现行部门行政管理体制,养老保障业务涉及的主管部门是民政及人力资源与社会保障部门,而医疗保障业务涉及的

主管部门除了民政、人力资源和社会保障部门外,还有各级卫生和计划生育委员会等部门；从管理机构来看,各类型的养老机构多隶属于民政部门管辖,而医疗机构又隶属于卫生部门管辖,涉及到医疗保险费用报销事宜又由各地人社部门主管。甚至在个别地区的试点推行中还有发展和改革委员会等部门的参与。交叉重叠的部门管理直接导致“医养结合”处于“多龙治水”的局面,部门之间职责界定模糊,极易出现利益纷争、责任推诿,阻碍“医养结合”的健康发展。

机构定位模糊阻碍发展。作为一种养老模式的创新探索,准确定位是“医养结合”健康、快速发展的重要保障。就目前各地实践所表现出的突出问题来看,具备公立、民营大型、专业化较高等特点的养老或医疗机构基于自身已有基础,能够顺利增设“医+养”业务,并且拥有良好的市场发展前景,而民营、小型、基层的养老或医疗机构受自身基础条件制约,难以拓展“医+养”业务,任由这一现象发展必然会加速不同级别医疗、养老机构之间的分化,使有限的“医+养”资源过于集中,不利于医疗、养老公共服务均等化的实现。同时,不少已经开展“医养结合”服务的机构定位偏误,盲目定位高端市场、瞄准高端人群,没有很好地契合本地区的经济发展水平、消费水平、人口结构等实际养老需求,影响入住率。

“套保”风险隐患严重。在各地“医养结合”的推广实践中,还出现了一些其他不良现象,其中最为突出的就是“套保”风险隐患严重。我们调研发现,在某些已经纳入基本医疗保险试点,并开设养老、托老服务的民办医疗机构中,存在把“养老床位”变相为“医疗床位”,套用医保资金支付养老床位费；把入住老人一般的康复护理服务变相为“医疗诊治”服务,用医保基金报销产生的费用；用医保名义给老人开“营养液”、“中医调理”等保健处方,变相套取医保资金……。这些违规行为严重影响了医疗保险资金的正常使用,对医疗保险基金造成了损失,损害了其他参保人员的权益,并且人为增加了养老机构和医疗结构的合作难度。

三、我国60岁以后老人,60%-80%的时间是带病生存,“医养结合”虽刚刚起步,却是未来不可逆转的潮流,亟须完善相关制度。

有研究表明,我国老年人在60岁以后的余寿中,60%-80%的时间是带病生存。第六次全国人口普查数据显示我国人均预期寿命已经延长到74.8岁。“医养结合”养老方式在我国刚刚起步,虽然各级政府、社会舆论关注度较高、社会潜在需求较大,但在医疗卫生资源仍然紧张、养老服务供需不平衡的情况下,如何高效利用“医养结合”形式满足城乡居民日益增长的“健康养老”需求,是亟待我们解决的重要课题。

打破条块分割,理顺“医养结合”管理机制。“多龙治水”的交叉管理格局、模糊的部门职责界限,是目前阻碍我国“医养结合”养老模式发展的主要障碍。理顺“医养结合”养老模式的管理机制,首先,应打破体制、机制障碍,理顺、规范、明确民政、人社以及各级卫计委等部门在“医养结合”业务上的职责范围,避免部门间条块分割以及权责交叉、重复,杜绝医养结合养老服务资源的无端浪费。其次,应打破相关主管部门间的壁垒,加强部门协同合作,在严格规范管理的前提下,改进“医养结合”机构资质审批管理方式,加快行政许可和审批速度,提高审批效率。最后,地方管理部门在完善医养结合服务网络建设的同时,应结合区域特色,进一步统筹规划、突出重点、整合产业链资源,将医养结合产业发展与区域发展有机结合。

拓宽“医养结合”供给渠道,准确供给主体定位。“医养结合”养老模式的主要目的是提供“医+养”的综合性服务,因此,拓宽“医养结合”服务供给渠道的前提是多元化的参与主体结合自身的软、硬件条件,针对面向人群的服务需求,结合自身实际准确定位,充分整合医养资源。首先,鼓励经营状况不良的一、二级医院,校办、厂办医院等基层医疗单位发挥专业技术优势,向“医养结合”型养老服务机构转型。其次,鼓励实力较强的三级医院,在满足现有医疗资源供给的基础上,结合自身优势拓宽业务范围,设立养老服务机构。再次,鼓励规模较大、老年服务需求缺口较大的养老机构通过委托经营、联合经营等方式,吸纳有经营资质的医疗机构参与运营管理,开展医养结合服务。最后,发挥城市社区卫生服务机构

的作用,针对社区老年群体开展家庭出诊、家庭护理、特需服务等延伸性医疗服务,并与大型医院建立定点双向转诊机制,发挥基层卫生服务机构的分级诊疗功能,推进医养结合服务的全覆盖。

严格监管服务过程,提高“医养结合”服务质量。目前,我国“医养结合”养老模式仍处于初步推行阶段,服务内容缺乏统一规范标准、服务质量缺乏监督管理。应坚持“医+养+护”一体化服务原则,根据服务对象的健康评估情况和养老需求,提供相应层次的医养服务。具体实施可以由卫计委、老龄委、人社部、民政部、社会工作协会、基层老年社会服务中心等部门联合成立全国“医养结合”工作标准化技术委员会,参考国际标准,借鉴发达国家经验,对有关术语、服务宗旨、服务内容、服务形式、服务流程、服务管理、人员要求和服务保障等进行统一规范,制定“医养结合”服务行业标准,严格监管服务过程,正确引导“医养结合”服务工作的发展方向、提高服务质量。同时,随着老年服务需求的日益增长,加快制定有助于“医养结合”养老模式良性发展的法律法规,切实保护医护、养护及受护人员的参与积极性和合法权益。

加大专业人才培养力度,建立专业养老服务团队。“医养结合”专业人才的缺乏是我国“医养结合”养老模式健康发展的“短板”。目前,我国养老服务劳动力市场普遍存在门槛较低、专业素质不高、流动性较大等特点,大部分老年护理人员主要来自家政服务公司或社会兼职人员,对老年人的生理特征、服务需求等缺乏专业认知,尤其是针对慢性病患以及失能、失智等生活无法自理的老年人,无法满足专业的养老服务需求。应加大“医养结合”专业人才培养力度,首先,通过在高等院校开设老年护理专业、老年护理相关课程等方式,重点培养该领域的高级专业人才,为未来我国“医养结合”养老模式的快速、高质量发展储备人力资本。其次,通过在职业技术院校实施全程就业指导、定向培养、与实际部门建立“医养结合”实训基地等方式,加大老年护理专业技能型人才的培养,形成一支训练有素的专业技能队伍。最后,建立以一、二级医院及社区医疗服务中心等基层医疗单位全科医生为主、其他卫技人员辅助的医养护一体化服务团队,加大绩效考核评估力度,通过激励机制稳定队伍、留住人才。

此外,我们还可通过丰富形式的通识教育转变社会养老理念;多举措鼓励社会力量参与医养机构建设;精确区分“医”和“养”的服务内容、核算报销范围、

比例;改革医保支付方式;明晰医养机构产权;尽快建立长期照护制度等,不断完善“医养结合”制度,提高保障水平。