快速城市化进程中转型社区的特征及治理模式探析_以深圳市爱联社区为例

快速城市化进程中转型社区的特征及治理模式探析

———以深圳市爱联社区为例

秦瑞英,阎小培,曹小曙

(中山大学城市与区域研究中心,广州510275)

摘要:转型社区是中国快速城市化过程中出现的特有现象,是由行政村转为城市社区的社区类型,具有典型的转型期特征。这类社区作为“社会经济的塌陷带”,对城市空间形态、社会结构和城市社区治理具有极大影响。因此,研究转型社区的特征及其治理,对城市社区的健康发展和管理具有理论和实践意义。以深圳市爱联社区为例,在实地访谈和问卷调查的基础上,分析了转型社区的基本特征、治理现状及存在问题,提出了“善治”的途径选择。研究认为:转型社区的管理中必须引入治理理念,确立以合作、协商、共同愿景等理念为特征的社区治理模式。

关　键　词:城市化;转型社区;治理;深圳市;爱联社区

中图分类号:F127.41 文献标识码:A 文章编号:100322363(2008)0320048205

收稿日期:2007-12-31;修回日期:2008-03-31

作者简介:秦瑞英(1972-),女,陕西宝鸡市人,博士,主要从事

城市地理研究,(E 2

mail )ruiyingqin@sina .com 。0　引言

随着城市化进程的加快,城市流动人口的增大,城市范围的扩大,城市社区出现地域性的结构分化

[1]

。当

代中国城市化的主要形式是城市规模的扩张,有些农村社区通过行政区划调整,直接转化为城市社区。在很多大城市,尤其是沿海地区出现了传统乡村社区直接转化为城市社区的现象,一些城市中的乡村人,一夜之间变成城市人。形成了大量处于城乡转型期的社区类型,即转型社区,它是伴随城市郊区化、产业分散化以及乡村城市化的迅猛发展,为城建用地所包围或纳入城建用地范围的原有农村聚落,是乡村—城市转型不完全的、具有明显城乡二元结构的地域实体。在土地利用、建设、景观、规划管理、行政体制方面表现出强烈的城乡差异和矛盾

[2]

。国内很多学者将其称为“城中村”,这种提法

虽将这类社区与城市社区、农村社区明显区分开来,但将城中村的概念固化,未能体现其终究要转为城市社区的必然趋势,作者认为称之转型社区更为妥当。

深圳市作为一个移民城市、经济高速发展的城市、社会转型和新近城市化城市的典型,是中国快速城市化的标本

[3]

。在经历了两次农村城市化后,到2004年底,

随着深圳市成为全国首个没有农村的城市,转型社区也成为深圳市的主要社区类型,引发了诸如物质空间杂乱无序、地下非法经济屡禁不止、出租屋和流动人口难于管理等诸多问题,成为“社会—经济塌陷带”

[4-6]

,对城

市空间形态、社会结构和城市社区治理产生了极大影响。因此,分析转型社区的特征、治理现状,探寻适宜的善治之道,对进一步建设开发城市社区、营造和谐社会环境是大有裨益的。

1　爱联社区概况及研究方法

爱联社区是深圳市龙岗区龙城街道办事处下辖的

10个社区之一。地处龙岗中心城区,东临龙岗区政府,

南与横岗接壤,距罗湖海关、盐田港、深圳机场仅0.5h 的车程,深惠公路从东南方向切入并贯通区中心城,交通便利。2006年,社区总户数8031户,总人口96462人,总面积9.45km 2

,占龙城街道办总面积的近1/7,下设新屯、岗贝、畲吓、田寮、太平、新西、老西、前进、建新、西湖、陂头背、嶂一、嶂二、石火、蒲排15个居民小组(原自然村)。2004年2月,原爱联村委“撤村设居”转为爱联社区。

以实地调研为基础,通过深度访谈和问卷调查分析爱联社区这类转型社区的治理现状及存在问题。针对不同人群(原村民、外来人口、管理人员)发放问卷1000份,回收有效问卷530份,走访了街道主要领导及各部门负责人、社区居委会成员和社区多家企业,并对居民小组长及相关管理人员、40多户原村民和30多名外来打工者进行了深度访谈。

2　转型社区的特征

2.1　地域景观特征

转型社区通常位于城市中心区和城市边缘,目前深圳市的转型社区主要集中在特区外的宝安区和龙岗区,

　第27卷　第3期　2008年　6月地域研究与开发

ARE AL RESE ARCH AND DE VE LOP ME NT Vol .27　No .3Jun .2008

约有200多个。建筑景观上具有以下特点:(1)建筑形体异化,密度大、容积率高。如爱联社区的建筑密度高达80%以上,大多数建筑都在6层以上,大大超过深圳市“每户基底面积80m2,不超过3层”的有关规定。

(2)存在大量违法、违规建筑,加建、抢建现象依然。(3)环境脏乱,绿化率极低。(4)基础设施配套不全,道路狭窄,大多数居民小组通向村外的主干道只有几米宽。通风、采光、消防、防疫状况较差,用电高峰期常出现停电现象。(5)公共活动空间缺乏,居民文化生活单调。

2.2　人口特征

(1)人口密度大,不同区域、不同时期和不同发展阶段转型社区的人口密度不同,但转型社区的人口密度总体很高[7]。如爱联社区的人口密度就达到10207.6人/ km2。(2)文化程度较低,远未达到城市平均水平。据问卷调查,爱联社区居民中文盲或小学文化水平的约占15.7%,初中和高中文化占多数,约为77%,只有不到7.3%的村民具有大专或大学以上文化水平。外来人口中81%为初中和高中文化,大专以上人口仅占4.8%,而深圳市2005年常住人口中大学以上人口平均比例为12.69%。(3)人口比例严重倒挂。爱联社区户籍人口4037人,占总人口的4.19%,其余为暂住人口,占总人口的95.81%,外来人口占极大比例。(4)人口构成复杂,流动性强。爱联社区的原居民大部分处于无业状态,外来人口中则来自全国各地,来源复杂,53.8%的外来人口居住时间不到1年,流动性大。

2.3　社会特征

(1)社区的二元性。转型社区中,本地人与外来人口之间除了与租赁有关的来往外,几乎没有其他交往。外来人口主要靠计件或计时工资维生,而原村民的收入则来自社区股份公司的分红和私房出租的租金;原居民就业主要在社区股份合作公司,一般做治安员、保洁员或“三来一补”企业的中方管理人员,外来人口则从事工厂的脏活、累活或专业技术工作,从而在经济、身份及生活方式上形成了两个互相封闭的系统。(2)居住空间上的分异。由于社会经济地位、职业和生活方式的不同,社区不同群体在居住空间上分异明显,形成了以原居民为主的庭院封闭小区、工人聚居区、中高收入外来人口为主的商品房小区和以“同乡村”为主的老围屋。

2.4　体制特征

由于城乡差异而产生了转型社区体制特征。(1)土地制度的差异,城市所有土地的产权归国家所有,而农村土地的产权归村落集体所有。(2)社会管理制度的差异,城市社区由作为基层政府派出机构的街道办事处和居民委员会来管理,管理费用由政府财政负担,而转型社区则由原“村民委员会”转变而来的社区居委会管理,管理费用由社区股份公司承担。(3)土地制度和集体经济管理制度相联系的“村籍”分配制度。原村民保持村籍使他们拥有参与村集体经济组织受益的分配权、收益权和监督权,转型社区物质环境的改造也意味着权利与利益的调整,其结果往往是村民权利与利益的削弱,因此他们宁可做“村民”也不愿意成为“市民”[8]。2.5　经济特征

转型社区的经济发展也有别于其他地域,产业结构多以二、三产业为主,城市建设征地的补偿是转型社区集体经济收益的重要来源。2005年,爱联股份公司和村民小组股份分公司的总收入的80%左右依靠厂房等物业出租获得。社区原村民的主要经济来源是村集体分红、出租屋收入以及小规模的商业和服务业等。出租加分红收入使得社区内出现了一批“食利阶层”[9]。

2.6　被动城市化特征明显

转型社区是在行政区划调整、城市空间扩展或重点项目建设等因素影响下形成产生的,是一种被动城市化的产物。农民并不主动要求城市化,甚至抵触城市化(或反城市化),但又无法抵挡或逃避城市化的强大力量,只好被动放弃农业生产方式和乡村生活方式,被动地进行生产、生活方式(包括生活空间实体从乡村到城市、社会身份从农民到市民)等方面的巨大转变和艰难适应,最终被融入城市[10]。

3　转型社区治理现状及特征

3.1　社区管理体制的转型

从实践来看,深圳市的两次农村城市化在管理体制上的转变就是将原来的城乡二元管理体制转变为城市管理的单一体制,主要内容简称“四转”,即撤镇设街,撤村设居;把农村社区村委会转为城市社区居委会,把城市规划区和建成区内的农民转为城市居民;把原来属于农民所有的集体土地转为国有;把原来由村委会管理的村集体经济组织转为由集体法人股东、个人股东共同持股的股份合作公司。这样就形成了爱联社区“三位一体”的社区组织体系,即原爱联村的“村党委、村委会、村集体经济组织”转为爱联社区的“社区党委、居委会、股份合作公司”。2007年初,又设立了社区工作站,从而又成为“四位一体”的组织架构,也就是俗称的“四个班子,一套人马”,社区党组织、社区工作站、居委会和股份合作公司人员高度交叉任职。

3.2　股份合作公司成为社区管理的主体

股份合作公司是转型社区所特有的一种组织架构,它的前身是原农村集体经济组织,即原村委会分化出来专门管理社区经济同时兼顾集体福利的一种经济实体,是社区集体资产的所有者和经营者。它掌管了社区主

?

9

4

?

　第3期秦瑞英等:快速城市化进程中转型社区的特征及治理模式探析

要的资源和权力,管理社区所有的土地和房屋、负责股民的分红、监管居民私房建设、代管社区内的水电供应、办理社区公共事务和居民的福利,安排居民在股份合作公司就业,负责治安、卫生等等。因此,它除了企业的经营管理职能外还承担着大量的社会管理事务,从而成为社区管理的主体。如爱联股份合作公司2005年的财务支出中,股东分红4187万元,占总收入的41.87%,公共事务管理及社会福利性支出总额为3361万元,占总收入的35.13%,其余22%用于银行还息和公司进一步发展的积累资金。

3.3　社区物业出租经济的独立性

转型社区经济的发展是实现社区内经济社会协调发展的重要支撑。社区的教育、文化、卫生、计生、环境建设、市政设施建设和维护等方面的发展,都有赖于社区经济的发展。其经济收入主要来源于厂房和仓库出租、土地出租租金、征地款和补偿利息。2005年,爱联股份公司厂房等租金收入5969万元,占总收入的62.36%。爱联股份合作公司7.6亿元的资产总量及年均近1亿元的收入完全可以满足社区正常运行的开支和社区干部的工资开支,一般不需要依靠财政拨款来维持,经济基本上相对独立。

3.4　社区治理的嵌入性

从城市管理和乡村管理关系的角度而言,转型社区的治理存在城市管理方式和理念嵌入农村社区的问题。由于城市化过程中的被动性,转型社区作为农村社区的性质未能根本改变,因此,城市管理方式和理念在嵌入时就会遭遇种种问题。一方面,转型社区的治理需要借助传统的乡村资源(包括物质资源和社会资源);另一方面,城市管理与农村管理之间存在很大差异,使得转型社区的治理受到其乡村性质的制约。嵌入性是导致转型社区在治理上表现出城乡两种特点的根源,也表明转型社区的过渡性质[11]。

4　社区治理面临的问题

4.1　社区自治的难度显著增强

由于面临人员流动性增大、观念意识不统一、社区凝聚力不强等转型期特征的复杂局面,转型社区的治理还无法有效整合全部资源和人力,自治难度明显增强。这主要源于社区居民的自发性、无序性以及人口数量的庞大,社区组织对社区的管理仅仅局限于原村民,大量的流动人员几乎被排除在社区公共事务之外,他们没有任何途径参与社区管理,也没有享受社区的任何社会福利,社区内有限的娱乐设施和活动场所也只对村民开放,导致暂住人口缺乏社区归宿感,对社区事务漠不关心。同时随着城市化的推进以及大量外来工的涌入和聚居,原村落的传统格局受到冲击和影响,大量违法建筑的建设、居住空间的超负荷使用等严重破坏了社区的空间布局和景观环境。社区基础设施和公共配套服务设施的后天匮乏和难以承载,使社区管理和服务工作处于相当严重的艰难和缺位状态。

4.2　各社区治理主体职责不清

2006年,为了解决居委会行政化问题,深圳市实行了社区工作站管理办法,爱联社区也设立了社区工作站,主要负责街道下派的政府工作和任务,但由于工作站人员仍然是由居委会的人员转来,实际上只是增加了一个牌子而已,社区党组织、工作站、居委会、股份合作公司的主要成员仍是原村委会人员,股份公司具有绝对领导权,其他社区组织缺乏独立性。与工作站人员的交叉使得居委会依然承担繁重的行政工作,难以有效履行其开展自治、管理社区和服务居民的基本职责。“撤村设居”后,政府逐步承接了社区公共事务的管理,在社区教育、道路建设、环卫绿化等方面投入了大量的财力、物力,改善了社区的环境面貌,但在过渡期乃至过渡期结束至今,股份合作公司仍要对社区公共事务的管理提供一定的经济支持,同时执行街道下达的各项社会管理任务,从而使股份公司董事会成员由于社会事务缠身而无法集中精力发展社区经济。

4.3　人治型管理容易滋生腐败现象

转型社区管理人员的交叉任职是一种高度集权的管理体制,在维护社区稳定发展方面起到了很大作用。但是,由于转型社区管理上的不规范和人治现象,缺乏有效的约束手段,客观上使管理者有机会兼管社区党务、社会事务和经济事务,权力过大,可能会导致社区干部随意支配集体资产,使作为社区股东的居民难以监督。社区干部可能会由为居民群众服务的服务者变成了集体资产的所有者和支配者。虽然实施了财务公开制度、民主选举制度等,但还是没有从根本上避免“集体经济”演变成“干部经济”的问题,不利于社区干部队伍的廉政建设。

4.4　社区公共服务职能亟待增强

刚刚经过“村改居”成立的转型社区,在农村城市化快速推进和市场经济条件下,以政府通过办企业筹集资金来开展服务的旧的社区服务形式已经行不通了,而新的社区服务制度还没有确立,以项目管理、购买服务为主要服务形式的新型社区服务形式还没有列入政府公共服务范围,造成社区服务的缺失或停滞。

4.5　社区居民就业存在很大困难

爱联社区转型后,居民就业成为突出问题,一是社区居民文化程度普遍较低,就业能力差;二是部分居民对参加职业技能培训的积极性不高,由于他们已经习惯

?

5

?地域研究与开发第27卷

了原来封闭的自给自足的生活方式和自由支配的生活节奏,即使政府为其安排就业,也常因难以适应节奏快、纪律严的要求而再次失业;三是部分居民就业观念陈旧,缺乏吃苦耐劳的精神,嫌打工辛苦且工资低,没有就业欲望;四是政府职能部门、街道和社区的就业服务不到位,机制不健全,不能有效地解决居民就业问题。

5　转型社区的善治途径

5.1　创新观念,实行善治

观念上的创新是推进转型社区发展的前提,关键就是要在社区管理中引入治理(governance)理念,力求达到善治。所谓治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程[12],它强调社区治理主体的多元化以及各治理主体在处理社区公共事务中的自愿平等合作关系。善治(good governance)即好的治理,是公共利益最大化的社会管理过程。转型社区的特殊性与复杂性从现实性上迫切需要善治,实现以合作、协商、共同愿景等理念为特征的社区善治。因此,必须在社区管理体制、职能转变、自治等方面实现变革,确立开放、互动的社区治理模式。在社区事务中积极争取社区党组织、驻社区单位、社区居民以及外来人口等的支持,加强相互间的合作。

5.2　尊重原住民的观念意识,加强城市化教育

原住民强烈的乡土认同感和排外意识,对内是社区凝聚力的体现,对外却是城市管理和城市化推进的阻碍。因此,在充分尊重这种意识的同时,还要加强对原住民文化观念的教育,特别是以现代社区的意识对其进行积极引导。增强原住民的城市意识,促进对社区工作的参与和支持。

5.3　理顺各社区组织之间的关系

为了使爱联这样的转型社区逐步过渡到真正意义上的城市社区,就要转变社区组织架构,理顺各组织之间的关系,变“人治”为“法治”。首先,通过2008年的居委会换届选举,实现社区居委会与社区工作站的分离;其次,政府通过承接社区社会管理和公共服务等支出,将股份合作公司分离出来,从而使各社区组织各司其职。社区党组织应在社区建设中承担起核心作用,协调包括股份公司在内的各驻社区单位的关系,统筹和整合社区资源,决定和解决本社区的重大问题。居委会和社区工作站都在社区党组织的领导下开展工作,前者对社区建设工作行使议事权和监督权并依法实行居民自治;后者执行上级和本社区党组织的决议,完成上级和社区党组织布置的各项任务,主要承担政府职能部门在社区开展的各项行政性工作。股份公司作为独立的企业法人,不再直接承担社区公共管理的责任,而是以驻社区单位的身份,在社区党组织的领导和协调下,支持和参与社区公益性工作。

5.4　调整社区管理单元和服务单元,合理划分社区

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》[13]规定:“居民委员会根据居民居住状况,按照便于居民自治的原则,一般在一百户至七百户的范围内设立。”广东省规定为1000～2000户[14],按此计算,一个社区的人口最多不应超过15000人(按两代五口人计算),而爱联社区人口多达10万人,总户数8031户,面积近10km2,相当于内地一些地区的城镇用地和人口规模。现有居委会辖区规模如果按照户籍人口来说是合理的,但辖区内主要以流动人口为主,他们是社区管理和服务的实际的主要对象,过大规模的社区不利于居民之间的沟通和联系,且社区内不同住宅小区之间的居民又往往有着不同的利益和诉求。以爱联现有的社区管理机构和服务设施很难满足社区居民的需要,难以实现建设和谐社区的目标,因此,应该按照社区服务设施的服务半径和便于社区管理的原则,实行“一站多居”,即在社区工作站不变的情况下,将爱联社区再次细分为3～5个社区。

参考文献:

[1]　张鸿雁.论当代中国城市社区分异与变迁的现状及发

展趋势[J].规划师,2002,18(8):5-8.

[2]　闫小培,魏立华,周锐波.快速城市化地区城乡关系协

调研究———以广州市“城中村”改造为例[J].规划研

究,2004,28(3):30-38..

[3]　闫小培.深圳市是中国快速城市化的标本[E B/OL].

(2005-12-12)[2008-01-04].htt p://www.chi2

nane https://www.360docs.net/doc/de1885949.html,/ne ws/2005/2005-12-12/8/663761.

sht m l.

[4]　田莉.“都市里的村庄”现象评析———兼论乡村—城市

转型期的矛盾和协调发展[J].城市规划汇刊,1998

(5):4-56.

[5]　敬东.“城市里的乡村”研究报告———经济发达地区城

市中心区农村城市化进程的对策[J].城市规划,1999,

23(9):8-14.

[6]　魏立华,闫小培.“城中村”:存续前提下的转变———兼

论城中村改造的可行性模式[J].规划研究,2005,29

(7):9-13,56.

[7]　张建明.广州城中村研究[M].广州:广东人民出版社,

2003.

[8]　周新宏.“城中村”研究综述[J].开放导报,2007(1):

42-44.

[9]　刘伟文.“城中村”的城市化特征及其问题分析———以

广州为例[J].南方人口,2003,18(3):29-33.

?

1

5

?

　第3期秦瑞英等:快速城市化进程中转型社区的特征及治理模式探析

[10]　章光日,顾朝林.快速城市化进程中的被动城市化问题研究[J ].城市规划,2006,30(5):48-54.

[11]　谢志岿.村落向城市社区的转型———制度、政策与中

国城市化进程中城中村问题研究[M ].北京:中国社会科学出版社,2005.

[12]　Comm issi on on Gl obal Governance .Our Gl obal Neigh 2

borhood[M ].Ne w York:Oxf ord University Press,1995.

[13]　全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国城市

居民委员会组织法[E B /OL ].(1989-12-26)[2007

-09-06].htt p://www .investchina https://www.360docs.net/doc/de1885949.html, .

[14]　刘润华.城市化后的社区管理研究[J ].开放导报,

2006(1):83-86.

The Research on Fea tures and Governance M odel of the Tran sfor ma ti on Comm un ity i n Rap i d Urban i za ti on ———A Ca se of Shenzhen A ili a n Co mm un ity

Q IN Rui 2ying ,Y AN Xiao 2pei ,CAO Xiao 2shu

(Center for U rban and R egional S tudies,Sun Yat 2sen U n iversity,Guangzhou 510275,China )

Abstract:The transf or mati on community is the s pecial outcome of the rap id urbanizati on in China .It is a

kind of transiti onal urban co mmunity that is turned fr om the ad m inistrati on village .A s a sink belt of urban s ociety and economy,the transf or mati on community has much influence on urban s pace configurati on,s ocial structure and urban community governance .Thus,it is of p r of ound theoretical and p ractical significance t o discuss the features and governance of the transiti onal community f or urban community devel opment and manage ment .Based on the in 2tervie w and questi onnaire of Shenzhen A ilan community,the paper expounds the characteristics,governance and p r oble m s of the transfor mati on community,and puts for ward the app r oach of its good governance .

Key words:urbanizati on;transf or mati on community;g overnance;Shenzhen City;A ilian Commucity

(上接第47页)

Problem s about the Practi ce of Slum

Redevelop m en t fro m A Perspecti ve of Urban Regenera ti on

DONG L i 2jing 1,2

,ZHANG Ping 2yu

3

(1.College of U rban and Environm enta l Sciences,N ortheast N or m al U niversity,Changchun 130024,China;2.D epart m ent of M anage m en t,S henyang N or m a l U niversity,Shenyang 110034,China;3.Institute of N ortheast Geography and A gricultural Ecology,Chinese A cade m y of Sciences,Changchun 130012,China )

Abstract:The goal of slu m redevel opment is t o i m p r ove urban appearances and inhabitant’s envir on ments and enhance urban i m ages and inhabitant’s qualities of life .So far,nu mer ous cities in China set about t o reconstructing the p r oject of slu m s .However,the maj ority of slu m redevel opments has focused on dis mantling houses rather than syste matically rebuilting the slu m s .A i m ing at this issue,we exp l ored the relati ons of slum redevel opment and urban regenerati on and dre w on quite a l ot of domestic and foreign experiences and less ons,which suggested that slum re 2devel opment is involved in not only the pure physical regenerati on,but als o s ocial regenerati on ass ociated with eco 2nom ic recovery,community rebuilding and cultural reconstructi ons .By analyzing the case of slu m redevel opment of Fuxin City in L iaoning Pr ovince,we found a large quantity of questi ons exhibited by the current slu m redevel op 2ment .Our conclusi ons indicate that it is necessary t o integrate several related fact ors in slum redevel opment,such as the constructi on,e mp l oy ment,envir on ment,culture and s ociety t o p r omote urban regenerati on and the sustain 2able devel opment .This study p r ovides an i m portant insight int o advancing slu m redevel opment in our country .

Key words:urban regenerati on;slum;community reconstructi on;Fuxin City

?

25?地域研究与开发第27卷