日本海关货物通关制度的主要特点及启示

日本海关货物通关制度的主要特点及启示

厦门海关风险处 施智源

内容导读：本文作者结合在日本海关考察学习的见闻，着重介绍了日本海关货物通关的概况和特点、贸易便利化的主要措施，通过学习和借鉴其先进的管理经验，提出做好“通关管理”这篇文章、注重“制度化建设”、适时开展“放行时间研究”等建议，为提高我关的通关管理水平献计献策。

关键词：日本海关 通关 风险管理 贸易便利化

一、货物通关的概况

日本是世界贸易大国，进出口贸易在其国民经济中占有重要地位。日本进出口货物的通关流程与中国海关的通关流程大体相同，由申报、审查及必要的检验、缴纳进口税款、获准进出口、放行等环节组成。其中进口报关（以海运为例）的一般流程是：船舶抵达卸货→货物搬入关栈保留区等（类似我国的海关监管区，下同）→进口(纳税)申报→审查及必要的检验→缴纳税金→进口许可→领取货物；出口报关的一般流程是：货物搬入关栈保留区等→出口申报→审查及必要的检验→出口许可→货物搬出关栈保留区等→货物装船。

二、货物通关的主要制度特点

（一）先进区后申报制度。除预先得到海关关长同意外，进出口货物一般应先进入关栈保留区或其他仓储地方后，海关才接受进出口申报。日本海关的保税区（Hozei Area）包括五种类型：由政府控制的企业管理的公共保税区（类似我国的海关监管区，如码头，集装箱厂，仓库和其他码头设施）、私人经营的保税区（如保税仓库）、保税工厂、供展览用保税区、多用途保税区（综合保税区）。所有国际贸易货物的装卸工作必须在海关指定的地区，即公共保税区（海关监管区）内完成。

（二）通关手续电子化和风险管理制度。日本海关的通关手续已基本上实现了电子化处理，货物进出口报关、审查、装卸、保税运输、缴纳关税以及海关进出许可通知等所有通关手续都可通过日本货物自动清关系统NACCS（Nippon Automated Cargo Clearance System）进行处理，其中约99%的航空货物和约96%的海运货物通过NACCS系统通关。NACCS类似于中国的电子口岸，目前，该

系统包括空运的NACCS和海运的NACCS两个部分，日本计划在今后几年内合并为统一的系统。

1991年日本海关建立海关情报信息数据管理系统（CIS），即Customs Intelligence Database System，主要用于储存历年的进出口申报信息、进出口货物的审查检查信息，实施进出口货物风险判定。全国及地方的风险分析部门（OAS）根据收集和分析的风险信息，在CIS设置审查基准（通关参数），并将其加载在NACCS系统上，该审查基准分为种类1-3。其中种类1表示快速审核通过，由系统自动完成，约占报关单数的70%；种类2表示单证审查，约占25%；种类3表示实际查验，约占5%。对屡次违反规定的进出口商，CIS将向NACCS发出停止受理的指令。日本海关规定NACCS系统直接审核放行部分，企业要在事后上交清单、发票等报关单证，但申报单因有电子数据可以免交。海关对企业递交的报关单证进口保存7年，出口保存5年。同时企业要按海关的规定对报关资料建立账册进行管理，接受海关的事后稽查。

（三）申报纳税制度及加算税制度。日本海关的关税确定方式有两种：申报纳税方式与课赋纳税方式。申报纳税方式（self-assessment system），适用于商业性物品，课赋纳税方式（Official-assessment system），适用于邮递物品和个人物品。自1966年起，日本海关对进口货物推行申报纳税制度，纳税人根据进口货物情况，自行计算出应缴关税、消费税等税款及减免税金额并向海关申报的制度。企业通过NACCS系统申报进口时，在输入数据后，要先完成汇率换算并进行税额计算后，才正式进行申报。为稳定和发展申报纳税制度及征收交纳制度为目的，根据日本税法规定，关税与国内税一样，实行加算税制度。在申报义务和征收交纳义务未适当履行时还要课征附带税---加算税，加算税由过少申报加算税、未申报加算税、不交纳加算税以及重加算税四种构成。对由于企业申报的错误，造成少缴税款的，海关根据其漏税款金额，加征一定比例的加算税，情节更严重的还应提高加算税的比例。

（四）事前教示制度和咨询官制度。为配合申报纳税制度的实施，提高企业依法纳税的准确性，日本海关推行了事前教示制度和咨询官制度。根据日本《关税法》规定，海关有义务确切地回答纳税义务人及其他有关人员，有关进口货物申报及纳税方面的问题。事前教示制度通过口头、书面及接待等形式，为纳税人

提供通关手续的指导服务，如提供税收政策、外汇折算率、归类、估价、原产地等的咨询，提高企业申报应纳税额的准确性。通过提供咨询，给予咨询者正确的知识和指导，消除咨询者的误解，改进海关手续，为圆满地完成海关监管任务服务。

（五）事后重点稽查制度。海关将年缴关税100万日元或消费税100万日元以上的企业列为管理对象，根据企业类别（A-F类）和风险评估（如进口量、交纳税款总额、申报错误、从前调查的合作度和风险度等）的结果，并结合进口企业、调查期间和调查员的人数等因素，最后确定需要调查的进口商。稽查包括按年度/月底计划进行和临时两种，稽查的任务包括：一是在货物通关之后，对进口商所申报的内容进行确认；二是修正不正确的申报，向进口商宣传报关的相关规定。

（六）报关行及报关员的管理制度。日本海关于 1967建立相应的制度，规定只有经海关考核许可的报关员才能代理进出口企业报关。要想成为报关员，必须通过每年一次的国家考试后才能获得，报关员考试的通过率为20%。报关员必须受聘于海关审批认可的报关行。海关的关长对报关行负有监督责任。

三、贸易便利化的主要措施

随着对外贸易的迅猛发展，确保贸易安全和促进贸易便利化已成为世界海关界共同面临的课题。近年来，日本海关不断加大科技投入，加强情报收集及企业管理，加强风险管理，官民同心合力发展使用相关的促进贸易便利化的制度，加强国际间的海关合作。

（一）推广风险管理，促进贸易便利化

在NACCS系统引进之前，企业以书面形式申报，海关关员以丰富的经验和直觉判断对货物进行审核和查验。1991年海运NACC系统和CIS系统引进和推广之后，优先审查守法信誉良好企业的进出口货物；推行进出口货物的预审制度，在货物运送海关监管区前或进行其他法律规定申报前的检查；有效利用风险判断法,结合企业信用度以及需重点检查审理的货物，将货物进行分类分流，即种类1即时通过、种类2审查、种类3查验方式提高货物的通关速度。对种类2的申报单，通关人员审核并提出处置意见，是结束审单还是需要查验货物，经批准后执行。

（二）落实安全便利的规定，进行制度化改革

日本海关在确保国家税款征收的情况下，对不同守法纪录的企业，采取差异化的管理措施，确保贸易安全和贸易便利化。通关便利措施主要有三类：一是针对进出口货物的预审制度；二是针对进口货物的简易申报制度和一到达即许可进口制度；三是针对出口货物的总括事先审查制度和特定出口申报制度。其中比较有代表性的是：

1、简单申报制度，2001年３月开始实行。对遵守法律，没有违反税法的纪录的优良进出口企业, 经海关关长批准并提交税款担保后，将货物放行申报与纳税申报分开，允许在申报纳税之前领取货物，企业应在规定的时间内进行纳税申报，缴交税款。实施以来，日本海关对简单申报制度不断进行检讨完善。2007年10月开始，取消了以前要求优良企业每年进货数量不少于6批次的限制，并且所有进口货物都可以进行简易申报。

2、特定出口申报制度，2006年３月开始实行。得到海关关长同意的遵照程序办事的优良企业，可享受直接申报出口手续的制度，企业不需要把货物运往关栈保留区,可自由选择在企业所在地海关还是在出口地海关申报，申报之后即可过关的制度。日本海关目标到2008年底，使用特定出口申报制度企业的出口额超过5成。

（三）开展清关时间调研，提高通关效率

为加快进口货物的通关速度，从1991年开始，日本政府成立以财务省（海关）为牵头单位，经济产业省（许可证管理局）、农林水产省（检疫机关）、厚生劳动省（食品卫生管理局）等组成的督导委员会，开展了8次的清关放行时间调查研究（Time Release Study，简称TRS）。对货物抵港后至货物放行时止所耗用的时间进行分解，并按海关、检验检疫等政府部门及报关行等环节进行跟踪调研，前后持续15年之久。采取的措施主要包括：推广使用海运NACCS与CIS系统，适时对通关系统和风险管理系统进行修改升级；流程再造及人力资源的合理调配；采用单一窗口申报；推行通关便利措施；修改完善法律法规以及研究贸易便利化对经济发展产生的影响等。据统计，2006年与1991年相比，海运货物从货物到港到放行的平均时间由7天下降至2.7天，空运货物由2.2天下降至0.6天。值得一提的是，2003年7月开始，日本在9个主要的港口实行24小时工作制，

确保货物的及时通关。

四、启示及建议

虽然，日本的进出口货物通关至今还未实现100%电子化申报，但其管理理念，管理制度和管理方法上仍有许多经验值得学习借鉴。

（一）做好“通关管理”这篇文章。日本进出口货物的通关包括：通关手续、关税的缴纳、通关便利化措施、通关手续的电子化、对进口货物通关后的事后调查、报关行及报关员的管理等。2006年，日本海关的人数共8565人（不计关税局人数），全国共有2000人负责进口通关业务，400人负责事后稽查，估价专家55人，从中可以看出其管理的重点和人力资源配置的倾斜。在通关管理的整个过程中，始终贯穿着风险管理这条主线，如舱单提前申报后的分析，审单和查验重点的确定，货物进口后的事后稽查重点的确定等等。因此，找准海关管理的风险点，建立完善的发现、分析和评估、处置和反馈风险的有效机制，是提高“通关管理”水平的有效方法和途径。同时，注意发挥关员在风险管理中的主人翁作用，充分调动其积极性和聪明才智。将各部门反映的风险信息，转化为指导和辅助实际通关的工具，并以风险参数的形式提示关员，帮助关员抓住风险点，提高工作的质量和效率。

（二）注重“制度化建设”。日本海关在货物通关管理方面的成功经验之一是注重加强制度化建设，不断完善法律法规，适应贸易安全与贸易便利化的需要。因此，要通过制度化建设落实“守法便利，违法惩戒”原则，促进贸易的健康发展。一是完善相关的法律法规。将2000年通关作业改革以来行之有效的便利通关措施，进行评估和整合，以法律法规形式予以确定。促进国际海关先进的管理经验的本土化，如程序性审核与实质性审核制度，简单申报制度等。二是完善H2000系统的通关参数设置和风险参数设置，通过科技手段的应用和差异化措施，突出风险管理的简单、管用、好用的特色。简化现行的审单通道设置，将现行的无纸通关、人工审单、现场接单审核及放行环节交单等四种通道模式，简化为直接审结、审单和查验三种通道模式，完善相应的操作规程，明确各部门的责权利。三是建立通关作业与事后稽查、企业动态管理及时互动的信息平台，发挥事后稽查、企业管理在简化手续方面的导向作用，提高贸易便利化。尽快出台新的《企业分类管理办法》，完善对企业的分类管理，整合现有的ABCD类企业与

红黑名单企业、便捷通关企业等企业分类的对接，并与便捷措施进行合理搭配，促使企业完善内部控制机制，守法自律，通过制度建设确保国家、海关、企业的三赢。

（三）适时开展“放行时间研究”。根据《现代海关制度第二步发展战略规划（2006年修订）》，核心指标之一的“进出口货物当日放行率（24个工作小时内）”，是指从海关H2000系统接受申报到海关放行的时间在24小时内的报关单数量占已放行报关单总数的比例，其中扣除暂时或已经脱离通关环节的报关单。但是，笔者认为此项指标考核范围比较狭窄，建议借鉴日本海关的清关时间研究（TRS）的经验和做法，发挥海关口岸大通关协调管理功能，对货物抵港后至放行提货的整个通关环节开展调研。查找影响货物快速通关的机制、体制方面的原因，并认真进行整改，为促进贸易安全和贸易便利化，提高我国口岸的国际竞争力做出应有的贡献。

（四）着手建立“单一窗口”制。日本的NACCS系统，除与海关及相关企业联网外，还与厚生劳动省的进口食品监视支援系统（FAINS）、农林水产省的进口植物检查手续电子处理系统（PQ-NETWORK）等其他电子政务平台对接，具备“单一窗口”功能，方便了用户集中办理各类手续，提高效率、节省时间。建议借助中国电子口岸的电子政务和电子商务功能，尽快实现中国电子口岸单一窗口功能，建立中国的“单一窗口”制度。在原有联网核查的基础上，扩大它的服务功能，加快相关政府部门间及与企业的联网互通，实现企业一次输入数据，即可完成许可、审批、申报、审查，缴交税费和提取货物等手续，早日实现所有与进出口货物有关的货物流、信息流、资金流等信息在中国电子口岸上处理完成的目标。

（五）完善“通关事务咨询”制度。以中国海关门户网站的网上办事厅开张为契机，推广预归类社会化工作为切入点，增加相应的机构和人员，赋予咨询服务、接受投诉和举报的功能，完善通关事务咨询体系，为企业提供货物通关的帮助，提高报关单数据的申报质量，提高货物的通关速度。

（六）进行“大部门制”的试点。日本除冲绳海关外，其余的8个海关均设置四个部门，分别是总务部门、监视部门、业务部门和事后稽查、调查与信息部门（简称调查部门），分别承担人财物管理、运输工具监管、货物通关及稽查的

职能。精简的机构确保了其高效的运作，此外，日本海关还根据机构的实际运作情况适时进行微调。例如从2006年7月1日开始，将监督海关报关行的职责从业务部调整到总务部门，法律事务和海关估价分别从总务部门和调查部门调整到业务部门，将电脑化从总务部门调整到调查部门等等。建议以通关业务整合为试点，根据海关总署逐步建立区域审单中心的规划，积极谋划我关在今后新格局中的作用，找准通关工作的职能定位。可试行人工专业审单模式与现场接单审核有机结合，以商品类别设置岗位，培养叫得响的审单事务专家，探讨批量复核与风险分析中心的有机结合等等，减少职能交叉，提高工作效率。

总之，日本海关不论在货物通关作业流程，还是在贸易便利化和风险管理等方面都有许多成功的经验值得我们学习和借鉴。但是，我们必须根据我国的具体国情和所处发展阶段，洋为中用，不能生搬硬套。