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中国古代官吏考核制度的特点与启示

内容摘要：中国古代考核机制推行纵横有序、层层考核的制度，在两千余年的发展中形成了一套完整且严密的制度体系。中国古代考核机制中考核内容合理全面、考核标准实绩与品德并重，在实施过程中与监察、奖惩、退休制度相结合形成一个协调一致的用人机制，通过强化考核结果的运用，在一定程度上起到了选贤任能、奖勤罚懒、澄清吏治的作用。中国古代官吏考核机制中制度的设置及运作机理仍可以为现代领导干部考评机制的完善提供本土资源的借鉴。

关键词：古代考核机制特点启示

政绩考核制度在古代称为考课，也称考核、考绩、考查，是指在特定的时间由专门的人员和机构对在职官吏的政绩、功过和德行进行考核。考核是各个朝代奖勤罚懒、选贤用能、改善吏治的重要制度措施，通过考核，分出优劣加以奖惩黜陟，也是历代统治阶层约束内部成员的基本手段。

一、古代考核机制的特点

早在三代时候已经有考核机制的雏形，战国以来，初具规模，秦汉以降，历代不断加以完善，在两千多年的实践中逐渐形成了一套完整严密且运作有效的考核机制。

第一，考核内容合理、完整、系统

传统考核制度在内容上规定上，将责权一致的考核原则制度化，包括：按照职务分工制定考核的内容和标准、考核对象进行分类，考核人员和机构的实行责任制和专业化，考核期限明文规定。

首先，按照职务分工制定考核标准和内容。考核的内容从实绩上讲，一般分为两类：一类是对各级行政主官的考核，另一类是对其他担任专门业务官吏的考核。对各级行政主官的考核重点一般集中在民生与稳定上，对教育也十分重视。对专门业务官吏的考核，其考核的内容则根据不同的职事制定不同的标准。如唐朝的“二十七最” ，宋代的监司七事考，金代的十七最等都是考核不同职务官员的依据和标准。

其次，考核的对象实行分类。考核对象涉及到京官与外官，文官与武官，高级官与中低级官等的分类。隋唐以前，官吏考核的对象主要是地方诸侯和郡县长官，自唐朝开始，中央和地方官吏不论职位高低都要经过考核，又分京官考和外官考。宋代三品以上由皇帝和宰臣裁决，五品以上的文官由宰职负责，五品以上的武官由枢密院负责。明清之际，京官、外官仍分别考核，对京官的考核称为“京察”，每六年一次；对外官的考核称为“大计”，每三年一次。

此外，考核期限基本与任期制相结合。历代对于考核期限的规定不尽一致，如秦汉实行有一年一考，三年一次总评定；唐代实行一年一小考，四年一大考；宋代时候，定为一年一考，三年一大考；明清则实行三年一考，六年再考，九年考满。

再次，考核人员和机构实行责任制和专业化。两汉时期，由皇帝考核三公，三公考核郡国守相，郡国守相考核县令长，县令长考核乡三老等，实行分级负责，层层考核的体制。此外，中央政府部门还按职能向全国实行单项考核。唐代出现了专门考核机构——吏部考功司，标志着官吏考核机构专业化的开始。宋代设审官院、考课院和监司负责不同类别官吏的考核。明清由主要由吏部负责，由都察院协同工作，还有六科给事中负责监督，徇私者按保举连坐法予以处分。

第二，考核标准实绩与品德并重

历代的政绩考核准都既重实绩也重品德。从实绩上讲，如前文考核内容中所述，根据官吏不同职务而分别制定，虽然不同朝代都会根据本朝的具体情况有所更改变化，但总体上都是按照权责一致的原则进行具有针对性的考核。除了按照职务分工制定的对实绩考核的标准外，所有的官吏还有一个统一的标准，即道德品行的标准。考核的标准从品德上讲，主要概括为官吏的“善”，即为官的道德、品行、修养，这些都受到执政者集团的重视，体现在制度化的考核指标中。在隋以前，按照清正、治行、勤谨、廉能等进行评价；唐宋则是“四善”，即德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤不懈；明清的德行标准则为清、勤、慎。

儒家文化认为官吏们的一言一行都可能对执政产生巨大的影响，如果官吏自身端正、恪尽职守，廉洁奉公，老百姓看在眼里，自然信服，官吏所做的事情才能得到百姓的认同。“政者，正也，子率以正孰敢不正”（《论语?颜渊》）。“吏不畏我严而畏我廉，民不服我能而服我公，公生明，廉生威。”（《清稗?官箴》）可以说，在某种程度上，官员的道德品行所产生的影响力比制度法令的约束更为重要，所谓“有治人，无治法”（《荀子?君道》）并不完全没有道理。制度是人制定的，也要依靠人来执行，制定制度的人

如果率先破坏制度，那么再严密的制度也会失去作用。此外，官员的道德品行也关系到对政权是否具有忠诚感，没有忠诚感，即使再有才能，也会随时成为乱臣奸佞，“国之

乱臣，家之败子，才有余而德不足”。（[宋]司马光《资治通鉴》《周纪一》）

毋庸置疑，官员的德行对于政治和行政都至关重要，于是“德行”就成为重要的考核指标。对那些德行有亏、操守不佳、声名狼藉者给予严肃乃至严厉的处分，革职或永不叙用；对失察和隐藏不报的上级给予一定的连带处分。

第三，考核制度与相关制度配套实施

考核制度作为职官管理制度中的一项制度，它与相关制度如监督制度、奖惩制度、致仕制度等相互配合，形成一个协调一致的人事机制。

其一，历代都规定考核制度中应有监察部门的人员参加，对考核公正与否和考核机关及人员是否枉法考核进行监督，考核制度与监察制度相结合。“监察能力的发展是作

为组织的国家所创建的行政力量的基础。”对于考核不公事件或被监察人员指控的官员，职位高者由皇帝直接派人予以核实，如果发现枉法考核，考核的部门和人员要受到严厉处分。唐代设给事中、中书舍人，分别监督京官、外官的考核，被称为“监中外官考使”。宋代对考核的官吏还有进行磨勘，意为检查复核，以防止申报不实或奖惩升降不妥。明清对考核中监察制度的配套实施尤为重视，在考核的过程中有六科及十三道御史参与官吏考核，而且在考核完了之后，还有科道官进行“拾遗”。所谓考察拾遗，即对应当考

核黜陟的官员没有黜陟的进行弹劾。任何官员只要在监察过程中被纠察出来，必然会受到处分，皇帝也不能干涉。

其二，考核的目的在于通过惩恶扬善，澄清吏治，考核制度需要同奖惩制度相结合。在考核中对成绩优异者给以升职迁官的奖励，这是对官员最为重要的一项奖励，也最为官员所看重。对于成绩优良者，大体上主要有口头或行文褒奖、加俸增秩、遣使劳慰、赏赐物品等形式，可以单独使用，也可以数种共同使用。奖和罚同样重要，历代都对处分措施有严格规定。一般说来，处分是按照申诫、鞭杖、罚金、降秩、降职、罢官、判刑、抄家、处死等顺序，由轻到重地执行，有时还数罪并罚。考核中对那些不称职的官吏都要受到处分，而且受到处分的人数比例较大。利马窦在中国传教时观察到并记录下来明代考核外官的情形：“我自己亲眼看到，即使皇上也不敢更改这次公开调查的审查官们所作的决定。受到惩罚的人绝不是少数或低级官。在1607年举行的那次普查（对外官的考核）之后，我们看到对四千名官员作出了判决；我说‘看到’，是因为所涉及的名单刊为单行本发行全国。”

其三，针对考核中因老、病等原因不再适合任职的官吏，采取强制退休的措施，考核制度与退休制度结合。首先，考核制度与退休制度的结合，拓宽了退出的渠道，加速新老官员的新陈代谢。由于在职官员可以通过种种途径获得实惠，在职与退休的待遇相差甚远，官员即使年老体衰也很少主动申请退休；而患病不能任职的官员自己不申报，吏部也很难知晓，以致使许多官员恋职不退，造成庸官冗员满朝堂的机构臃肿和低效。于是在退出机制中加入了刚性的制度规定——考核退休，即强令老、病等不适合继续供职的官员退休。其次，退休前的考核将官员的政绩优劣与退休待遇密切联系在一起，对于那些兢兢业业，恪尽职守的官员在退休后给予较高的待遇。明代规定，对于九年考满无过者，退休时给予升两级退休的待遇。再次，考核制度与退休制度的结合，在官员退出官僚系统时增加一层防线，在一定程度上限制官员退休前的腐败。

第四，考核结果严格执行

考核制度和机制建立之后，最重要的就是加以切实执行，尽可能的消除人为干扰因素，严格按照考核结果实行赏罚。古代考核制度给予官员不同的政治、经济待遇，不但关系到官员的个人的荣辱，也关系到家族的命运，因此使大小官员有所顾忌、较为重视。

凡是励精图治的历史时期，必然要整顿吏制，而严格认真的执行考核制度就是整顿吏制的最重要的方式。《明史》在论考察的成效时指出：“京察之岁，大臣自陈。去留既定，而居官有遗行者，给事、御史纠劾，谓之拾遗。拾遗所攻击，无获免者。弘、正、嘉、隆间，士大夫廉耻自重，以挂察典为终身之玷”。法国人魁奈曾这样评述清朝的考核制度：“被称作‘考吏肃’（K’ao liszu）的检查官员们一丝不苟地进行调查研究，甚至面对行皇帝和皇亲贵戚也无所畏惧。……这些检察官的权力相当大，而且与他们的权力相适应，他们有着不屈不挠的顽强精神。连皇帝本人在他的行为触犯了国家法律和规定时，也不能免于受到他们的批评。……如果法庭或审判机构对于他们在控告中所提出的正当理由，企图采取回避的态度，他们就会再次提出这个控告，没有什么能够使他们转变思想，放弃控告。

二、古代考核机制的启示

古代考核机制在传统社会中不断发展、演变和完善，尽管在皇权体制中其功效的发挥受到限制，特别是在吏治败坏时制度也被人为扭曲，但是不能忽视古代考核机制在两千多年的政治实践中积累了丰富的吏治经验，其制度精神和运作机理仍具有启示意义。

第一，确定合理的考核内容，使责权一致的原则制度化

要保证考核客观公正，其考核内容必须确定、恰当，如果考核内容不适当，考核过程再严密也不能得出公正的结论。不同职务的官吏所授予的权力和承当的职责是不同的，要制定合理的、具有针对性的、可操作的考核项目，确保权责一致，循名责实的考核。

首先，按照职务分工制定考核标准和内容，有利于区分不同职权下所应担负的具体职责。古代考核制度将各级行政主官和担任专门业务官吏进行分类，分别制定具有针对性的考核条例，然后再按照名实一致、权责一致的原则进行考核，具有合理性。

其次，对考核对象的分类使考核更具有可操作性。在古代考核对象分为京官与外官，文官与武官，高级官与中低级官等不同类别，这种分类别、分层次的考核在时间以及人力、物力、财力分配上更为合理和有序。为了使考核制度更具权威性，地方考核要先从高级官吏开始，这些重要的主官经过考核，“贤者留，否者黜”，让后再让经过考核筛选出来的贤能官吏考核下属，所谓正人先正己，使考核更具公信力。

再次，与任期制相结合的定期的考核，不仅是确保制度稳定、持续的内在要求，同时也让官员对自己的行为产生预期，行为的预期性能有效的增强整个政治组织体的有序和生机。

此外，考核人员和机构要实行责任制和专业化。制度明文规定享有考核权的人员和机构，明确职责范围，落实考核责任，如有考核不实或徇私枉法的要对考核结果负责任。

第二，将德才兼备内化为制度标准，明确用人导向

考核标准体现着一个组织的价值取向，建立什么样的“考核标准”，意味着一个组织鼓励自己的成员做什么样的人，一套好的考核标准，应当在“实绩”和“德行”之间安排好恰当的比例。

德才兼备是历代的用人标准，传统政绩考核制度将官员任职后的实绩与官德结合起来考察，将德才兼备内化为制度用人的价值取向，历史经验证明是正确的。然而在追求社会快速发展的时候，实践中也存在重视实绩而忽略官德的问题，或官德标准虚置。事实上，执政者的德行直接影响到政治兴衰和人心相背，执政者的品质、信仰和心理活动，必然反映到政治上；政治和社会等方面的压力，又直接影响执政者的品质、信仰和心理活动。在这种情况下，人和政治密不可分，交互作用。

特别是在社会的改革和变革期，需要权威的凝聚，执政者的品德和人格魅力至关重要，“德才兼备，以德为先”更应该被制度化。美国管理专家米契尔?拉伯福认为，世界

上最伟大、最简单然而也最易被人忽略的管理原则就是：你想要什么，就该鼓励什么。人们常犯的一个错误是：心里想的、嘴上说的是要A，行动上却有意无意地奖励B而惩罚A，而且还在困惑为什么会得到B。如果行政体中标榜用人要德才兼备，然而现实中

却是小人得势、老实人受委屈，这样会鼓励人的侥幸心理，投机取巧，甚至急功近利、不择手段。

第三，考核制度需要同相关制度配套实施，形成一个协调一致的人事机制

在制度研究中不难发现，任何一项制度，都不能是孤立存在的，各项制度之间只有互相配合，才能形成一个有机体。

首先，考核制度与监察制度相结合。考核事关官员的切身利益，其升迁和黜陟不仅决定着官员政治命运也影响着整个吏治，需要慎重对待考核权。从政治学的角度看，权力具有自我膨胀和扩张的能力，有权力的人总是倾向于滥用权力，绝对的权力意味着绝对的腐败，所以，必须要对权力进行限制和约束，于是考核过程中加入监督制度，对考核公正与否和考核机关及人员是否枉法考核进行监督，以约束考核权并保证考核权相对公正行使。

其次，考核制度与奖惩制度相结合。考核本身不是目的，考核的目的是为了更好的识别和使用官员，所以，考核制度要与奖惩制度相结合，发挥惩恶扬善、奖勤罚懒、严肃政纪法纪的作用。历代在奖励的过程中，有的旌表乡里，有的大张旗鼓，有的通告全国，尽力宣扬以使这种褒奖清官能臣的劝善的功能发挥出最大的效能。考核制度与奖惩制度结合，其扬善的作用明显，惩恶的功效也不能忽视，特别是包括通过免职和降职而导致的官员声望、地位和各种利益的丧失。

再次，考核制度与退休制度相结合。考核制度中对于那些因“老”、“病”等原因不再适合任职的官员，要清理出官僚队伍，而对于那些兢兢业业、一生勤于政事的官吏要在退休时给予奖励，同时，实行退休前考核，防止退休前腐败。

第四，考核结果依法严格执行，树立制度权威

绝不能为了考核而考核，而是要通过考核，有奖有惩，达到鼓励先进，鞭策后进，惩处腐败，改善吏治的目的。考核结果依法严格执行，即“赏罚兑现”，关系到整个考核制度和机制的存亡，如果不认真执行，最后一道程序搞不好，就会逐节回馈到前面的各个环节，产生重大影响，甚至导致整个考核制度和机制毁灭。

强化考核结果的运用，树立制度权威。在考核之后，必须根据考核的结果，及时对品德优秀而政绩优异的官吏进行奖励，对品德败坏而政绩低劣的官吏进行惩罚，否则，考核就失去了存在的价值。公正合理的考核制度是对官吏进行奖惩的重要前提，而严格执行奖惩则是对官吏进行考核的必要动力，二者相辅相成，缺一不可。

严格执行考核结果是树立制度权威的根本。赏所以劝善，罚所以禁恶，考核公平，赏罚得当，不但贤能之人受到表彰，还应该使他们得到应有的重视；而且不肖之人受到制裁，更应该使他们得到应得的鄙夷。这样才能使贤者为之昂扬，不肖者为之夺气，使更多的人相信制度，进而维护制度的尊严。