如何设定预算绩效目标
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如何设定预算绩效目标
泽州正达会计师事务所有限公司吴德华
内容摘要：绩效目标对预算绩效管理起着引领控制作用，但目前工作实践中绩效目标设定不尽如人意，以至于失去了引领控制作用，也给绩效评价造成了困难。建议提高对绩效目标设定的认识和重视程度，并从紧扣框架、注意标准
和具体量化三个方面去科学规范地设定绩效目标。
关键词：绩效目标设定；现状；改善建议
近年来我事务所接受委托，对部分财政项目支出和部门整体支出进行了绩效评价。经过财政部门、被评价单位和中介机构的共同努力，工作组织越来越高效，评价指标越来越完善，评价方法越来越科学，报告质量越来越提升，结果运用越来越明显，进步有目共睹。在这个过程中，我们不断地进行着问题分析和经验总结，对预算绩效管理政策、各环节现状、存在的问题和应对策略提出了自己的看法，本文将针对绩效目标这一课题进行分析和探讨。
一、什么是绩效目标
绩效目标（常被称为目的和责任，英文Achievement imitates a target）是指给评估者和被评估者提供所需要的评价标准，以便客观地讨论、监督、衡量绩效。从字面上理解，“目”就是眼睛看得到的，想得到的，愿意得到的，它是一种梦想；而“标”者，尺度也，目标就是有尺度的
目标，没尺度的目标叫幻想、空想、异想天开。所以说“目”和“标”紧密结合起来，才能形成绩效管理意义上的目标。
2011年4月2日，财政部以财预[2011]285号文件印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，其中第十二条定义“绩效目标是绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和效果，由预算部门在申报预算时填报”，第十三条列明了绩效目标应当包括的主要内容：“（一）预期产出，包括提供的公共产品和服务的数量；（二）预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；（三）服务对象或项目受益人满意程度；（四）达到预期产出所需要的成本资源；（五）衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标；（六）其他”。上述概念和内容是目前我们从事预算绩效管理，包括绩效评价工作中，对绩效目标的权威性规范。
另外从《财政支出绩效评价管理暂行办法》第十条“绩效评价的基本内容：（一）绩效目标的设定情况；（二）资金投入和使用情况；（三）为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等；（四）绩效目标的实现程度及效果；（五）绩效评价的其他内容”、第十七条“绩效目标确定后，随同年初预算或追加预算一并批复，作为预算部门执行和项目绩效评价的依据”来看，所有的评价工作内
容，都围绕着绩效目标这一核心，抛开绩效目标谈绩效评价和绩效管理，从逻辑上讲就是无源之水，无本之木。
二、绩效目标设定现状
尽管绩效目标如此重要，但工作实践中我们却发现在绩效目标设定这个环节上，不规范的做法比比兼是。
一是部分项目无目标。尽管各地财政部门三令五申，关于绩效目标设定和申报的规章制度也日趋严密，但是仍然存在财政支出没有专门设定绩效目标的现象，绩效评价时就以政策文件、实施方案中的工作目标作为绩效目标。
二是目标中只有数量。也就是只设定了产出环节的数量目标，比如要修多少公里的路、建多大面积的公园、补贴多少对象、完成多少项公共服务等等，以及达到预期产出所需要的成本资源，即资金预算，至于绩效目标应当包括的其他内容则没有涉及。
三是预期效果太笼统。对财政支出产生的经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响往往以三言两语的定性描述，草草概括，更谈不上制定出衡量预期效果的指标。
三、不规范的绩效目标设定对预算绩效管理的负面影响
首先，失去了绩效目标对绩效管理的引领控制作用。预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用构成了全过程预算绩效管
理机制，各阶段环环相扣而绩效目标首当其冲，引领着执行、评价以及反馈、应用的方向，决定着执行、评价以及反馈、应用的质量。无目标或者不规范的目标使绩效监控如盲人摸象、绩效评价如事后诸葛、反馈应用如隔靴搔痒，使全过程预算绩效管理机制失效或效力下降，使预算单位对绩效管理的认识不足，重视不够，使预算绩效管理停留在粗浅模糊的阶段。
其次，给绩效评价造成了困难。因为事先没有绩效目标或目标不规范，使得评价者在面对绩效评价工作时，把主要的时间和精力放在补充完善绩效目标和衡量指标上，甚至在中国资产评估协会和中国注册会计师协会先后发布的工作指引中，不得不默认了这种客观现实。前者于2014年4月30日发布《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》，在第二十条“绩效评价方案”中提到“绩效目标是设定绩效评价指标体系的基础。评估机构在制定方案的过程中，应当明确项目在考核期间的绩效目标。如果项目在申请预算时缺少绩效目标、绩效目标不明确或绩效目标有偏差，评估机构应当与委托方进行沟通，根据评价依据及项目客观情况确定合理的绩效目标”；后者于2016年4月6日发布《会计师事务所财政支出绩效评价业务指引》，在“评价方案的结构与内容”中谈到绩效目标时说：“明确项目绩效目标与项目的相关性和合理性，以
及项目绩效目标设立依据；反映项目绩效目标的实际设定情况，绩效目标需要补充完善的，需要提供相应依据”。同时因为事先没有绩效目标或目标不规范，影响了预算执行监控的质量，使得绩效评价时需要的基础数据大量缺失，如果说事后补充完善绩效目标尚可勉为其难，那么基础数据的缺失给绩效评价造成的困难则要大得多。被评价单位甚至以缺乏基础数据为理由，来推诿搪塞评价工作。
四、改善建议
我们提出的改善建议包括两方面，一是提高认识和重视程度，二是科学规范地去设定绩效目标。
如前文所述，绩效目标在预算绩效管理工作中占有重要的地位，财政部门和预算单位应当对此有清楚的认识，要在已有的政策措施基础上，进一步完善制度、明确要求，严肃绩效目标申报纪律。对不能够按规定执行的必须有奖惩措施，而不是“睁一只眼闭一只眼”，使得绩效管理工作陷入“申报目标不规范——执行监控不严格——绩效评价有困难——反馈应用无力度——预算单位不重视——申报目标更不规范”的恶性循环。
至于如何科学规范地设定绩效目标，可以从以下三点去着手：
首先要紧扣框架。《财政支出绩效评价管理暂行办法》给出了绩效目标的框架，那么设定绩效目标就应当符
合这个框架，才能够达到“规范”的要求，也就是说要涵盖产出（数量、质量、时效）、效果、服务对象满意度、成本以及衡量指标五个主要内容。
其次要注意标准。财政部门在审核绩效目标时会关注其相关性、适当性、可行性。“相关”包括两方面，指的是绩效目标的设定要与部门职能、事业发展规划相关，并且要有相关的衡量指标；“适当”指的是资金预算与绩效目标是否匹配，在既定资金规模下，目标是否过高或过低，或者要完成既定目标，资金规模是否过大或过小；“可行”指的是绩效目标是否经过充分论证和合理测算，采取的措施是否合理可行以确保目标如期实现，综合考虑成本效益是否有必要安排财政资金。满足了这些标准，才符合“科学设定”的要求。需要强调的是，要使绩效目标满足这些标准，仅仅靠财务部门、财务人员的力量根本就无法实现，必须是全员参与、科室配合、集体决策、必要时请专家论证。
最后是具体量化。从工作实践中来看，产出（数量、质量、时效）、服务对象满意度和成本这三块内容，容易做到具体量化，但是对支出效果及相关的衡量指标，设定时确实有一定难度。如果说产出指标量化后表现形式主要是绝对数字，那么效果指标量化后表现形式主要是相对比率，即政策实施前后、财政支出前后影响到的社会、环境
等领域可用数字衡量的因素发生的变化。比如扶贫项目的社会效益“提高群众的生活水平”，就可以从人均纯收入、人均住房面积、恩格尔系数等因素的前后变化去衡量；天网工程的社会效益“提高社会治安水平”可以从发案率、破案率等因素的前后变化去衡量；环境治理项目的效益“城市空气质量得到了改善”可以从二级以上天数、主要污染物指标等因素的前后变化去衡量。
很难以量化形式表述的，则要采用定性的分级分档形式表述。举例来说：对社会效益“提高群众的生活水平”，假设经过分析，将其进一步细化为了三个主要表现因素——人居环境是否改善、收入水平是否改善、消费结构是否改善，对每一个子因素，再用Likert5分法分为五种状态描述，比如将“人居环境是否改善”分为五种状态——明显改善、有所改善、没有变化、有所退化、明显退化。经过分级分档后，将社会效益的绩效目标确定为——人居环境明显改善、收入水平大幅度提高、消费结构有所改善，这样的目标就要比笼统的一句话“提高群众的生活水平”更符合要求，也更利于随后的执行监控和绩效评价落到实处。
不可否认的是，所谓“知易行难”，面对种类繁多的财政支出项目和错终复杂的社会现象，科学规范地设定财政支出的绩效目标将长期成为学界和实务界研究的重要课
题，在这个过程中，财政部门也可以发挥统筹引导和顶层设计的作用，利用政府部门能够集中智力和技术的优势，积极探索对同一类型的财政支出，统一集中地设计一些绩效目标（衡量指标）以供参考，以降低工作成本和试错风险，提高预算绩效管理工作本身的绩效。