公共部门战略管理

公共利益：在一定条件下，与一定地域共同体多数成员普遍密切相关的社会需求与利益。如下理解：

（1）公共利益是一定地域的社会共同体的共同利益。

a、公共利益是一种客观存在的利益关系；

b、并非所有的利益共同体的利益都是公共利益；

c、公共利益往往以一定的地域为界限。

（2）公共利益的客观属性是其“公共性”；

（3）公共利益的主体是社会公众；

（4）公共利益与政府紧密相关；

（5）公共利益的体现着公平、公正、公开等公共价值。

公共需要的实现途径

A、法定途径。按照法律要求所设立的公共组织去实现。

B、商业途径。以私人企业为核心的市场交换提供服务。

C、非正式途径。家庭、朋友、邻里间的互助。

D、自愿途径。第三部门自愿提供。

对公共产品“公共性”的重新认识

（1）技术水平的变化导致其公共性发生变化；

（2）使用者的多少影响其公共性的程度；

（3）公共物品需求弹性的改变影响其公共性；

（4）外部性强弱的改变导致其公共性的变化；

（5）规模经济导致其公共性的改变；

（6）分工对公共性也有影响。

公共部门的类型

A、政党及党群部门；*四川省委党校四川行政学院*省社会主义学院*省

总工会*团省委*省社科联*省贸促会

*四川省供销合作社联合社*省委讲师团

B、政府机构；

C、人大机构；

D、政协；

E、政府公司；

F、非营利组织。

公共部门提供的产品范围

A、现实产品；

B、服务；

C、人物；

D、组织；

E、思想；

F、行为。

明茨伯格的观点（5P理论）：

战略是一种计划（plan），一种有意识有预谋的行动程序，一种处理某种局势的方针。强调行动之前的准备。

战略是一种计策(policy)，是在特定环境下威胁和战胜竞争对手的一种具体的“手段”。强调智取。

战略是一种模式(pattern)，是反映组织一系列行动的模式。强调逐步演化的动态过程。

战略是一种定位(position)，是一个组织在自身环境中所处的位置。强调内部条件与外部环境的融合。

战略是一种观念(perspective)，它体现组织中人们对客观世界固有的认识方式。强调其抽象性，只存在需要战略的人的头脑中。

战略实现战略目标与组织环境及资源相匹配的、与组织价值观及期望值相符的、用于指导组织全局和确定组织远期发展方向的规划。战略管理的定义1、过程论角度：

认为战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程。

2、战略决策角度：

A、将对组织未来发展产生冲击的内外环境进行分析的活动；

B、将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动；

C、关注组织目标以及发展方向的战略选择；

D、促进战略的有效执行。

3、小汤普生的定义比较全面：

认为战略管理是一个过程，在这个过程中，高层管理者确定组织的长期方向，设定特别绩效目标，根据与组织相关的内外环境，制定出能达成这些目标的规划，并且卓有成效地实施这些被选定的决策方案。

战略构成要素

组织战略作为一个系统，主要由五个要素构成，它们相互联系，形成一个完整的战略。

1、战略思想

是指导战略制定和实施的基本思想，是整个战略的灵魂，对战略目标、战略重

点、战略对策起统帅作用。

战略思想来自战略理论、战略环境的客观分析以及公共部门领导层的战略风

格。

2、战略目标

是战略决策的核心问题，也是战略管理的核心问题。

公共组织围绕战略目标提出战略对策和战略重点，并予以实现。

战略目标是以一个或两个目标为主导的一组相互联系和相互制约的目标体系。

战略目标是否正确，直接影响战略和战略管理的成败。

3、战略重点

是对战略目标实现有决定意义和重大影响的关键部位、环节和部门。

战略重点由组织所处的内外环境和条件决定。

战略重点的选择必须围绕战略目标进行。

战略重点有层次性，不同战略层次有各自不同的战略重点。

4、战略阶段

指战略实施过程划分的若干个阶段。一个长期战略规划，必须分步实施，逐步

推进和实现战略目标。

战略阶段的划分，实际上是对战略目标和战略周期的分割。这种划分和分割，

要求明确各战略阶段的起止时间以及在这段时间内所要达到的具体目标。这些具体目标和阶段的总和就构成为总的战略目标和战略周期

5、战略对策

战略对策是为实现战略思想和战略目标而采取的重要措施或手段。

战略对策应有预见性、针对性、多重性和灵活性。

公共部门战略管理内涵及特征分析

我们将公共部门战略管理定义为：在符合和保证公共部门宗旨的条件下，在充分利用环境中存在的各种机会并创造新机会的基础上确定公共部门同环境的关系，使得公共部门的职能范围和发展方向得到合理的调整，使得公共部门资源目标和对策选择更为合理，以更好的向社会公众提供公共服务而进行的整体性谋划。

公共部门战略管理包括战略规划、战略实施以及战略监控和评估几个方面的内

容。

公共部门战略管理特征分析：

公共部门战略管理除了具有一般战略管理的方向性、全局性、层次性、动态性和适应性等特征外，公共部门战略管理还具有自己的特殊特征，归纳起来有以下几个方面：（1）公共性。

公共部门战略管理，其主体必然是政府和非政府公共部门，而公共部门发展目标是为了提供公共服务以及实现和发展公共利益。应此，公共部门战略管理不可避免的具有强烈的公共性，这也是其能在公共领域内得到运用的本质属性，公共部门战略管理的性质是公共性的，其产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。（2）权威性。

公共部门战略管理必须受到政治权威的影响，政府权力具有垄断性，因而在其实施战略管理时会带有以国家为后盾的政治权威

（3)模糊性。

公共部门战略管理的目标确定具有模糊性。

(4)参与性。

由于政府部门的公共性及权威性，决定了其与公众切身利益的高度相关，为了使政府等公共部门更好的开展管理，同时也是受政治民主化的驱动，公共部门要以为公众服务、维护公共利益为宗旨，其运作过程就必须公开化、透明化，同时鼓励公民参与公共部门的战略管理无论在内容还是过程上都必须保持一定的公开性，让公民在知情的情况下进行参与、监督、检查，同时必须寻求可以让外界参与战略制定程序和检查的有效途径。

战略管理的特征

1、战略管理是前瞻性的面向未来的管理

战略是在对组织环境发展变化趋势预测和把握的基础上，为组织未来的发展设立愿景，规划蓝图，寻找解决问题的新方式，以实现新的长远发展目标。

2、战略管理是着重于较长远的、总体的谋略

战略是以组织的全局为对象，面向未来，根据组织总体发展的需要而制定的，具有全局性和长远性。

3、战略管理是组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程

战略管理的一个基本宗旨，是利用外部机会和化解、回避外部威胁。它关注的是组织外部环境变化对组织发展的影响，在识别外部环境给组织带来的机会和威胁的基础上，把握机遇，迎接挑战，作出反应，以促进组织成长与发展。

4、战略管理是直觉和理性分析的结合

战略决策和战略管理依靠科学方法和理性分析，但也离不开经验和直觉判断，因此是直觉和理性分析的结合。

5、战略管理是持续性与循环性的过程

组织的外部环境是不断变化的，组织应持续不断地关注内部与外部事变及发展趋势，以便及时地做出调整。战略管理的目标便是组织能够具有适应变化的能力，持续不断地对外在环境作出反应。

公共部门引入战略管理原因分析

1、公共管理面临更加复杂和不确定的环境

在现代社会，公共管理面临的环境变得更加动态和不确定。这就要求公共部门

必须建立一个更灵敏、更具适应性的反应系统。战略管理就是这样的反应系统，它能保证组织与其环境之间有一个良好的战略配合，使组织的能力与环境要求相匹配，

并且安排组织内部的结构与程序随战略选择而成长，从而发展出新的、能符合未来挑战的能力。

2、公共部门角色的变化

在福利国家时代，政府大政府，政府在管理社会公共事务中扮演重要角色。

20世纪80年代以来，“大政府”观念受到越来越多的质疑，“小政府”的观念得

到了人们的认同和支持。在许多西方国家的政府再造中，都主张在公共服务中引入市场机制，因此，政府的角色发生了根本性的变化。政府要成为社会的领航者而不是划桨者。这样一来，政府研究发展战略，提供战略引导就变得极为重要。

3、国际化和国际竞争力的挑战

随着跨国公司的兴起，国际经济一体化的发展以及信息通讯技术的发展，国际

化已成为一个新趋势。

国际化增加了政府治理的复杂性，加快了社会变革的速度，同时也使国家之间

的竞争更为剧烈。为了应付国际化和国家竞争力的压力，政府必须从更宏观的视野、更长远的观点制定国家社会经济发展战略，制定提升国家竞争力的战略。

4、公共利益的挑战

政府是社会公共利益的代表者。社会要求政府在分配公共利益时，要兼顾国家

利益与个人利益、全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益。为此，公共管理者要有系统观、整体观、长期观，要构建国家或地方的长期发展战略，以维持可持续发展与繁荣。

公共部门战略导向内容分析：

1、根据组织战略确定环境动态分析的重点，保持经营环境、经营目标、

经营能力的长期协调；

2、根据组织战略决定服务项目和市场选择，以确定公共部门未来的服务

领域或生存空间；

3、根据组织战略决定重大资源的配置，将资源分配给那些能够建立或充

分发挥竞争优势的关键领域，并注重其他领域的协同配合，适时地采取战略行动；

4、根据组织战略决定组织结构调整，使组织模式与战略模式保持一致，

使战略目标的实现有可靠的组织保证；

5、根据组织战略决定组织的中短期的经营方针，将组织的战略使命与每

一个工作小组、每一个职工工作目标联系起来。

所以，公共部门管理的战略导向，关系到公共组织的兴衰存亡。

公共部门战略管理过程模式

第一阶段：历史背景

1、搜集描绘趋势、重大事件和方向的消息

2、理想确定

这个是第一阶段最后的一项活动，是在SMG成员对趋势、事件和方向的认识还十分清楚的时候，确定组织未来几年内要达成的理想

第二阶段：形势评估

这一阶段的重要任务就是搜集组织的信息。

SMG成员的任务是要明确当前组织的优势、弱点和未来组织的机遇和威胁。

第三阶段：问题议程

在这个阶段建立问题议程是最为核心的任务。

第四阶段：备选战略

在设计备选战略方案时强调战略方案与环境类型、战略方案与组织类型相匹配。

第五阶段：可行性评估

1、确定利益相关者

2、确定资源

第六阶段：实施

战略的实施也分为两部分：对利益相关者的管理和对资源的管理。

总结一：纳特、巴可夫提出的三种战略管理方法

1、集中行动：

第二、三、四阶段的合成，便于形成战略，类似于哈佛模型。

2、重构：

即为一个完整的战略管理过程。包括：用文件证明趋势和事件；明确战略方向；

确定理想；进行形势评估；确定战略问题议程；确定与议题相关的SWOT；制定战略行动；综合战略主题；规定战略标准；选择准备实施的战略；分析利益相关者和资源；执行选中的战略。

3、持续变革：

将评估与反馈加入到重构战略管理方法中，实现组织的不断成长。

总结二：纳特、巴可夫提出的战略管理过程的四小周期

1、行动管理：

当战略实施不能解决主要议题张力时，便重新制定备选战略并实施，这一过程构成行动管理。即第四、五、六阶段；

2、议题管理：

当组织所面临的议题张力发生变化时，组织就要重新确定主要的议题张力，并针对这一议题张力进行行动管理，这一过程构成议题管理。即第三阶段；

3、形势管理：

当组织的SWOT发生变化时，组织就要重行进行形势评估并与议题管理构成形势管理。即第二阶段；

4、组织管理：

当组织的理想、方向安生变化时，组织就要重构战略管理过程以形成组织管理。即第一阶段。

公共部门战略规划是公共组织在分析环境和把握环境所存在的威胁与机会的基础上，产生组织战略的过程，是一个一体化决策系统的形成并发出连贯协调效果的正规化程序。

公共部门战略规划过程

1、开始制定战略规划并取得一致意见:

主要工作是就战略规划的重大问题，如战略规划的价值、需要介入的单位和人员、特定的步骤以及方法等，达成初步共识。

2、确认组织的权限与使命:

确认组织的职权范围，审视自己所要做的事情是否符合法律规定和在法定权限范围内。同时，要确认组织的使命即组织存在的目的。

3、分析组织的内外环境:

对组织的外部环境和内部状况进行分析，认清组织的优势、弱势和所面临的机遇与挑战，为组织战略的确定提供客观依据。

（1）外部环境分析

包括对组织外部的政治、经济、文化、科技、社会、市场和自然环境等方面的分析。

分析的任务，是运用系统思考去识别与组织相互作用、相互影响的组织外部系统，探讨组织在与其有关联的外界环境中所面对的机遇和威胁。

（2）内部环境分析

主要是对组织自身的组织状况、运行状况、人力资源状况、财务状况、信息系统状况等方面的情况进行分析和评价，认清组织的优势和劣势，以便决定采取某种可能的行动方针（战略）。

4、提出组织面临的战略问题:

在对组织内外环境分析的基础上，将组织面临的战略问题呈现出来。

组织面临的战略问题，可能是一个服务方向的选择问题，也可能是一个重要的

人事问题。

在环境分析、认清组织的优势与弱势和来自外部的威胁与机遇后，要将组织面

临的战略问题逐一罗列出来，并按优先顺序予以排列，这是提出和形成组织战略的

基础。

5、制定与选择战略方案:

针对提出的战略问题，制定并选择解决战略问题的方案。

制定战略方案实际上是寻找解决战略问题、实现战略目标的途径与策略，确定

与实现这些目标有关的重要步骤、责任、期限和所需要的资源。

战略方案的选择是在综合分析各种可能战略方案的基础上，依据组织发展的使命和内外条件，从中选择一个适合组织发展使命的、可行的战略方案作出决定。

公共部门战略规划中的SWOT分析

1、SWOT分析的基本含义

SWOT分析是目前战略管理与规划领域中广泛使用的分析工具，其中的S是指优势（strength）、W是指弱势（weakness）、O是指机会或机遇（opportunity）、T是指威胁（threat）。SWOT分析，就是指通过了解自己组织的优势与弱势的基础上，将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配，从而制定良好的战略，以掌握外部机会，规避威胁的一种方法。

2、SWOT分析法的使用

在进行战略管理与规划中，通常可以通过编制SWOT矩阵图来进行SWOT分析。

具体来说，SWOT矩阵由九个格子组成，构建SWOT矩阵进行SWOT分析的过程一般有如下8个步骤：

（1）列出组织的关键外部机会；

（2）列出组织的关键外部威胁；

（3）列出组织的关键内部优势；

（4）列出组织的关键内部弱点；

（5）将内部优势与外部机会相匹配；形成SO战略；

（6）将内部弱点与外部机会相匹配，形成WO战略；

（7）将内部优势与外部威胁相匹配，形成ST战略；

（8）将内部弱点与外部威胁相匹配，形成WT战略。

经过SWOT分析，一个公共管理部门可以有如下不同的战略匹配和选择：

第一种是优势机会（SO）战略。SO战略是一种将组织内部的优势与外部环境的机会相匹配，发挥组织内部优势面利用外部机会以达到组织目标的战略。从制定战略来说，这是任何组织追求的目标，从进行战略管理的过程看，任何一个组织及管理者都希望充分

利用自己的优势并避免自己的弱点，抓住外部环境所提供的机遇以求得发展。但是，要充分发挥自己的优势实际上与其他因素的控制和转化有关，因而这一战略的采用往往需要以其他战略如WO、ST或WT战略来奠定基础。

第二种是弱点机会（WO）战略。WO战略的含义，是指利用外部机会来弥补内部的弱点。通常，是在这样一种情况下使用这一战略，即组织存在着外部的机会，但内部却存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。实际上，这是当外部环境中具有的组织发展的机会时，以利用这一机会达到发展为目标指向和契机，来进行组织内部的更新。

第三种是优势威胁（ST）战略。ST战略是利用优势回避或减轻外部威胁影响的战略。第四种是弱点威胁（WT）战略。WT战略是在减少内部弱点的同时规避外部环境威胁的战略。与上述三种战略比较，这是一种防御性战略。如果一个处于内部有许多弱点而外部又面临大量威胁境地的组织，往往对外界机会的利用效率是很低的。

SWOT分析方法

内部分析

S分析

（S1/S2…）

W分析

（W1/W2…）

外

部分析

O分析

（O1/O2…）

SO战略

发出优势

利用机会

WO战略

利用机会

克服劣势

T分析

（T1/T2…）

ST战略

利用优势

规避威胁

WT战略

减少劣势

规避威胁

公共部门战略变革：是指公共部门在战略管理过程中，根据内部环境和外部环境的变化判断变革的需要，调整组织战略，优化战略管理过程，变革组织结构、组织文化、管理行为、管理技术等方面，从而实现战略目标的过程。

公共部门战略变革的必要性和重要性

1、公共部门战略变革有利于使公共组织适应环境要求，提高组织绩效。

2、公共部门战略变革有利于公共组织的自我完善。

3、公共部门战略变革有利于公共组织体系克服自身弊病。

4、公共部门战略变革有利于提高公共组织中公务人员的能力、素质和觉悟，

促进公务人员全面发展。

公共部门战略变革的原则与方式

1、公共部门战略变革的原则:

(1)辨析组织对战略变革的敏感性；

(2)注重战略议题；

战略议题为战略回应方式划定了范围，有助于明确战略变革的方向。

开放灵活的反应方式，能识别潜在的变革机会，推动变革的顺利进行；如果内部灵活的反应方式，则可以加大人力资源开发力度，实施战略性人力资源管理。

(3)认识战略变革的意图；

推动战略与环境、组织类型的匹配，增强识别机会与威胁的能力，识别动力与阻力等。

(4)鼓励人们参与变革；

需要战略变革领导机构与普通公共管理者、利益相关者和社会公众之间建立畅通的沟通渠道，使其了解战略变革方案、过程和结果，及时了解并满足他们对战略变革的要求

和期望，提高其参与意识和责任意识。

2、公共部门战略变革的方式

（1）渐进式变革。

这种变革基于一种理念：变革是一项涉及组织成员切身利益的重大问题，必须谨慎进行。所以这种变革往往从最容易解决的问题和部分开始，以按部就班、稳中求变的、积小变为大变的原则进行。这种变革的优点是易于对整个变革过程进行控制，不易引起组织内的混乱和动荡，缺点是花费时间太长，不能适应社会发展对公共组织提出的急迫要求。

（2）突变式变革。

这种变革往往需要在较短时间内实现公共组织从职能到结构的重大变更。其优点是能够在很短时间内解决长期积累下来的问题，很快达成变革目标，使社会公众较满意，但它也存在明显的缺点，如变革的思想准备不足，往往导致变革中阻力重重，或者导致组织内冲突不断，有可能使整个变革归于失败。

（3）计划式变革(动态均衡式变革)。

这种变革介于渐进式与突变式之间，它不同于两者的是首先它通过对公共组织从职能配置状况到结构状况，从权力关系到组织成员的心理状况都进行系统地调查研究，在此基础上提出理想的改革方案，然后结合各个时期的工作重点，有计划、有步骤地加以实施。这种方式的特点是：有战略眼光，适合组织长期发展的要求；组织变革可以同人员培训、管理方法改进同步进行；组织成员有一定的变革思想准备，抵触情绪相对较小。战略实施环节

1、战略发动：

战略管理旨在将战略观念贯穿于组织的所有部分，把战略思维融入到管理的所有阶段之

中。实施战略计划，推行战略管理，必须把灌输战略观念、学习战略思维作为首要任务。布莱森指出：任何战略计划过程，只有当它帮助重要决策人通过战略方式进行思维与行动时，才显示出它的价值。战略计划本身不是目的，只是一套协助领导者制定决策和采取重要行动的观念。

2、编制战略实施计划

通过编制具体的执行计划，把战略规划规定的战略目标、战略重点、战略阶段、战略对策具体化，变成各部门阶段性的、可操作的目标与计划。

3、组织准备

（1）建立有效组织结构

（2）配备合适的人员

（3）制定必要的规章管理制度：

主要包括以下几方面：

目标责任制度；检查监督制度；奖励惩罚制度；协调沟通制度；冲突解决制度。

4、资源准备

（1）资金准备

（2）权力准备

5、战略实验

（1）选择实验对象；（典型性）

（2）设计实验方案；（全面性）

（3）分析实验结果。（针对性)

6、全面实施

渐进性的战略实施；

直接的战略实施

7、战略控制

从战略管理整体来看，控制战略实施的过程，关键在于建立一个灵敏有效的反馈控制机制。

（1）控制战略实施要做的工作：

①要建立控制系统，确定控制关键因素和控制标准。

②要监测战略实施环境和工作进展情况，发现问题，找出原因

③研究采取措施，纠正偏差，保证战略方针实施和目标实现

公共部门战略管理客体

指公共部门战略管理所要发生作用的对象，包括战略管理所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的成员（人）两方面。

1、问题

指实际状态与期望状态之间的差距，或者说是指各种需要加以解决的矛盾。问题是客观存在的，但不是所有的问题都需要政府解决。

根据其影响力的不同，可以将问题分为社会问题、政策问题、战略议题。

2、社会问题

（1）含义

是被人们感知、觉察到的状况，是由于价值观、规范和利益冲突引起的各种社会矛盾。（2）社会问题四要素：

A、它们对个人或社会造成物质或精神损害；

B、它们触犯了社会里一些权利集团的价值观或准则。

C、它们持续的时间很长。

D、它们的解决方案多种多样，难以达成一致。

3、政策问题

（1）含义:

是一个社群中，大多数人察觉到或关心到的一种情况，与他们所持有的价值规范或利益冲突时，便产生一种需要被剥夺或不满足的感觉，于是通过团体的活动，向权威当局提出，而权威当局认为所提出的属其权限范围内的事务，具有采取行动加以解决的必要。（2）特征：

A、严重性——广度、深度，影响了生活运转；

B、强烈性——产生一种强烈的受剥夺和不满足感；

C、政府的参与性——政府认为有必要采取行动，并提上议事日程。

4、战略议题

（1）含义：

指组织内部与外部出现的趋势或事件，这些事件或趋势极大地影响了组织达到其理想未来的能力。

它是公共部门战略管理最要的客体。一般用于指导战略对回应方式的探求，划定回应范围。

（2）战略议题的通常表述方式：

A、利益相关者分析法；

B、对立分析法；

C、重要参与者分析法。

（3）可能影响战略议题的误导性因素：

A、战略管理者的直觉判断；

B、“鲜明度偏见”、“代表性偏见”的影响；

C、政府利益；

D、议题的注意力方向；

E、描述议题的语言和标签。

（4）新情况——形成议题的诱因

A、新情况的形成：

两种反应：

反应不足（拒绝承认情况正在变得严重）

过激反应（任何细小的反应都迅速的作出反应）

B、新情况的类型：

根据注意力方向与审视方法两个维度可以形成四种新情况。（5）构建议题张力框架

构建议题张力框架的步骤：

第一步：根据分析框架，对各种新情况分类；

第二步：然后将其与其他新情况配对以形成张力；

第三步：这些张力和其他没有包含议题的张力一起形成一系列的问题议程。

议题张力模式

张力1：过度转变与稳中有升的矛盾

张力3：内部之间的传统与变革的矛盾