我国公务员退出机制问题及对策分析_夭凯民

我国公务员退出机制问题及对策分析

夭凯民 武汉大学政治与公共管理学院

摘　要：完善公务员退出机制，对于加快政府的新陈代谢、提高政府运转活力、使政府更好的适应社会主义市场经济的发展有着重要意义。本文将我国公务员退出机制的相关法律法规与公务员退出现实相结合，指出我国公务员因受传统思想影响、绩效考核不健全、社会保障缺失等原因形成了“出口难”，并提出了相关的政策建议。

关键词：公务员　公务员制度　退出机制

一、引言

公务员的退出，是指根据国家相关法律规定。依照法定程序．公务员与行政机关解除任用关系的一种法律行为。完整的公务员制度包括“进、管、出”三个重要环节。公务员退出制度作为公务员制度的最后一环节，既与“进”密不可分，又同“管”有千丝万缕的联系。一般来说，公务员“退出”分为非正常退出和正常退出。其中，非正常退出主要指公职人员因贪污腐败等行为触犯法律被清除出公务员队伍；而正常退出主要指公务员为个人发展自动辞职、因考核不合格工作不达标而被行政机关辞退、开除。

自1993年公布《国家公务员暂行条例》以来，我国一直在不断的完善公务员干部队伍建设，进行了几次重要的人事制度改革。2008年6月，中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，明确提出要“建立公务员正常退出机制”。随后。国家公务员局连发《公务员考核规定》、《公务员奖励规定》、《公务员培训规定》三个试行规定。公务员队伍建立“退出机制”终于由“说法”落到了“纸面上”。这是我国公务员退出制度建设的重要一步，但也揭示出我国公务员队伍管理的研究和实践在公务员退出机制上还比较薄弱。“问渠那得清如许，为有源头活水来。”除了进口，也要在出口上下工夫，像河水那样，有进有出，吐故纳新，公务员队伍才能保持高效廉洁。就目前实际来看，由于我国当前公务员退出的保障机制还不健全，造成一部分人员不愿或难以退出，使得公务员队伍机构臃肿，人才更新速度慢，难以适应现代化公共管理的要求；部分公务员离开公务员系统后利用以前的与政府的特殊关系，在市场竞争中处于有利地位，甚至带来权钱交易，造成腐败问题。因此，如何加快健全完善公务员的退出机制，进一步畅通公务员队伍的出口，有效克服退出制度执行过程中遇到的阻力，疏通和扩大“出口”，对提高我国公务员队伍的活力，保持公务员系统的高校运作有着重要的意义。

二、目前我国公务员的退出渠道

根据《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法))的规定，我国现行的公务员退出机制主要由退休、辞职、辞退与开除等制度构成。

1.退休，指国家公务员达到规定的退休年龄，为国家服务到一定的工作年限，或因病残丧失了工作能力，离开工作岗位，依法办理退休手续，由国家给予生活保障，并给予妥善安置和管理。这是我国目前公务员“退出”口径最宽的一种渠道。

2.辞职，是指公务员依照法定条件、方式和程序，主动申请终止其与国家行政机关之间的任用关系的行为。根据《公务员法>的规定，公务员本人不愿意或不适宜继续在国家行政机关工作，可以向其所在行政机关提出辞职，经任免机关批准后，离开国家行政机关。

3.辞退，是指国家行政机关依照法定条件、方式和程序，在法定的权限范围内做出的解除其与国家公务员之间的行政职务关系的行为。根据《公务员法》的规定，辞退公务员的情形包括：在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；不胜任现职工作，又不接受其他安排的；因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天，或者一年内累计超过30天的。

4.开除，是指对现任公务员进行除名，使其不再具有公务员身份的一种行政处分行为。开除只适用于违纪行为足以表明其丧失担任公务员基本资格条件的情形。行政机关公务员受开除处分的，自处分决定生效之日起，解除其与单位的人事关系，不得再担任公务员职务。

三、我国公务员退出机制存在的主要问题

1.传统思想观念给公务员正常退出带来压力。几千年的封建社会，在中国形成了根深蒂固的“官本位”思想。“官本位"就是以“官”为本位，把“官"作为衡量人的价值的标准，或者说人们的一切活动都是为了做官，做官就是衡量人生价值的主流标准。即使在改革开放三十年之后，市场经济如此发达的今天，做国家干部、成为国家的人也还是不少父母对子女的殷切期望，进入国家系统是不少人终其一生的追求。家产百万的富家翁争抢着进入公务员系统，就是因为在社会上普遍认为成为公务员，就是做官，就要高人一等。几千年封建“官本位”思想的浸染，积淀了深厚的“上荣下辱”、“官贵民轻”的文化心理，人们习惯于把公职人员的“下”和“出”与犯错贬谪、失宠掉价相提并论，公务员的退出也往往会引起人们的种种猜度，使其拥有的社会地位和名声遭到贬损。所以在当代社会，公务员身份的丧失不仅意味着将失去各种待遇，失去身份的公务员也将承受各方面的猜疑和压力。也正是因为公务员系统中的“官本位”思想，公务员往往享有较高的社会地位，其掌握的公共权力也使得公务员在日常生活中有很多便利。两相比较之下，使得本不适合公务员工作的人也不愿离开公务员队伍，有心离开公务员队伍的人也迫于社会压力难以正常退出。

2.公务员绩效考核存在缺陷。公务员的正常退出的部分原因是由于连续两年考核不称职，但公务员绩效考核难也导致了公务员正常退出难。

2.1公务员考核目标设计不明确。公务员的目标设计主要是指公务员在工作中的态度、努力程度和能力等胜任特征。我国公务员的目标设计尚没有明确的规定．很多工作机构都没有工作说明书，没有进行过工作分析，在这种情况下，某一特定职位所要求的职责没有完全理清，而进行公务员绩效考核的时候，部门之间、被评估者之间缺乏可比性，这就导致了公务员的竞争机制缺失，公务员正常退出恰恰包含着竞争的因素．但在这种目标设计不明确而造成的无效竞争中，正常退出机制的建立举步维艰。

2.2公务员考核标准过于模糊。我们现行的公务员考核制度中规定的“德，能、勤、绩、廉”四项标准，都只有原则性的规定．绩效评估标准过于笼统，因此很难对公务员做定量的评估。这就使得公务员考核时没有一个客观的标准进行衡量，无法判断公务员是否已经完成了本职工作，抑或是完成到了什么程度，工作质量如何。评估结果不能为公务员退出机制提供科学的依据，从而降低公务员正常退出的可能性。

2.3公务员考核方式单一、不科学。公务员绩效管理是一种专业性较强的管理活动。而我们现行公务员评估方式与公务员绩效管理的专业性不匹配。从考核方式来看，目前我国的公务员考核重视领导考核，轻视群众考核；重视年度考核，轻视平时考核；重视定性考核，轻视定量考核。而实际操作中，一些单位和部门，也不愿花费太多的

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精力对多种考核要素进行量化，制定科学的考核指标体系，而是靠拍脑袋，随便定几条，停留在定性的基础上，缺乏可操作性。

3.公务员退出体制不健全。“流水不腐，户枢不蠹”，有进有出，才能保证公务员队伍能够正常的新陈代谢，但当前各国政府机关都存在能进难出的通病。在我国，出口不畅问题尤为突出，公务员被录用之后只要不犯大的错误，就可以安稳干到退休；即使犯了错误，有的还可以大事化小，小事化了。对于公务员来说，被辞退、开除公职是较少的。即使犯有大的过失，也会大事化小，小事化了，重重提起，轻轻放下。只有当公务员所犯错误引起了严重的社会影响时，才会给以较重的行政处分。最主要的原因，就是缺少硬性规定和相关“退出”配套措施。辞职辞退、受开除处分的公务员数量极少，聘用制的公务员比例又太低。导致一些地方政府基层政府对“退出”的认识，狭隘地理解为“提前退休增加工资档位”“自愿辞职创业给与补偿金”或“下海经商给与保护政策”等。这一方面造成了机关里官僚主义作风严重，同时又带来了公务员队伍出口不畅的后果。

4.退出后缺少相关配套制度。

4.1“官本位”为主的福利制度。我国目前的公务员保障机制墓本上沿袭了传统人事管理时期的保障模式，即完全依附于单位并进而依附于国家的保障机制。这种保障模式的优点就是能够为公务员提供全面统一的福利待遇，使公务员生活舒适稳定．弊病就是没有建立其政府和个人分别负担的积累制的个人养老保险制度，不能适应市场经济体制发展和干部人事制度改革的需要，制约了公务员的正常流动。此外，从政策激励的角度来看，这种“国家保障"制度在一定程度上进一步强化了“官本位”思想，使国家机关成为人才流动最困难的机构。直白的说就是，公务员退出之后，就会丧失基于单位的种种福利，使得公务员不愿意、不敢退出公务员系统。

4.2公务员失业保险制度缺失。在我国公务员社会保障制度的内容中一个比较突出的问题就是没有建立公务员的失业保险制度。公务员失业保险是指公务员由于非本人原因失去工作离丌公务员队伍而中断收入时，由国家依法保证其基本生活需要的一种社会保险制度。非本人原因失去工作主要是指国家机关精简工作人员，这就不可避免地导致公务员失业。以前在我国公务员队伍当中，失业的现象基本上是不存在的，这是因为即使是国家机关裁员，也会充分考虑被精简公务员的就业问题，因此我国的失业保险制度至今没有将国家公务员失业保险纳入其范围。随着改革开放的不断深入，公务员队伍流动性已经不断加大，如果公务员的失业保险制度遐迟不出台，势必影响到整个社会失业保险制度及体系的建立。

4.3就业及再就业困难，公务员效益好且稳定。我国目前正处于两种经济体制转型时期，大批国有企业改制或破产，下岗、失业人员居高不下，企业效益不稳定。国家公务员一般长期从事行政工作，没有什么专业技术特长，或者即使有，也搁下多年，在劳动力市场上缺乏竞争力，而公务员的福利待遇在全社会人群中基本处于中上水平，且稳定增长。因此，即使有一部分公务员厌倦了本职工作或者人际关系处理得并不融洽，但缺乏主动搏击市场风险、面对社会竞争压力的勇气，不愿离开自己的岗位。

四、完善我国公务员退出机制的政策建议

1.营造有利于公务员退出的社会环境。一方面，要认识到退出公务员体系的“正常性”。其实，“退出机制”可谓天经地义，它就是自然法则的一部分，是一种组织新陈代谢、优胜劣汰、自求平衡和发展的过程，公共组织也是自然界的一部分，也需遵循自然的运行规律和一些亘古不变的自然法则，区别在于公务员正常退出机制是一种理性的、有设计的和人为干预因素的状态，包括有价值判断和道德判断。从这个意义上说，公务员正常退出，可谓对自然法则的尊重和回归，而一个不具备正常退出机制的公务员队伍，或许也很难维持一种正常、合理的运转状态。

另一方面，要从社会固有观念入手，针对现有政治结构和功能造成的政治机会和压力左右政治环境的现象，设计科学、合理、居于主导地位的政治文化引导公务员去除“官本位”思想，推动公务员退出机制的实施与完善。深入贯彻落实科学发展观，巩固和完善行政管理体制改革，保持国内政治稳定，人民安居乐业，推动和谐社会建设。认真对待和把握国际政治形势，正确处理国际关系，带动和谐世界发展。着力于公务员退出过程中权力寻租现象，进一步强化刚性法律法规制度建设，严格限制和约束公务员，特别是领导干部人事管理权力。完善公务员离任审计制度，建立处罚执行和刑事追诉制度，保证公务员退出机制的权威性，公平性与连续性。

此外，为了逐步消除“官本位”的影响，可以多设置“虚权官位”，通过对于官员的多接触，消除“官威”对普通民众的影响；也可以通过聘任制让各行业优秀人才担任公务员岗位，让民众在就业时不在千军万马过独木桥的考公务员。

2.完善公务员考核制度。科学的公务员考核制度是退出机制得以正常运行的要件。我国目前的考核制度在考核评估方法和考核内容上存在较大问题。在公务员考核中，要进一步确立以工作实绩为核心的考核指标体系，量化考核细则，细化评价标准，实施分类考核，建立常规的平时业绩考核制度，对公务员平时的工作能力、工作绩效、工作失误建立档案，吸收广大社会公众的意见，作为年度考核的重要参考依据， 避免考核流于形式。为解决以往的公务员考核被领导左右、重视年终考核不注重平时业绩、考核指标模糊不清的问题，可以从以下几个方面着手改革：科学的确定公务员考核标准。通过专家等的协助，量化、细化岗位职责和工作目标，根据具体的工作岗位职责和工作目标范畴制定出科学合理的标准体系，在此基础上将公务员的职责、任务与考核标准相比较，做出客观公正的评价。

3.建立健全公务员保障机制。完善的社会保障制度使得既能使公务员免除退出之后的后顾之忧，又能减轻领导在辞退公务员时的心理情感负担，对公务员制度的推行意义重大。我国当前公务员社会保障制度还是依托单位建立起来的，与市场经济体制的建立和完善，与建立我国新的社会保障体系的目标极不相适应，与企业社会保险形成强烈反差。政府和企业以及其他单位之间人员流动难，许多人不愿离开机关，原因之一就是离开机关就意味着失去原有的保障，这对公务员的退出形成巨大的阻力。在完善公务员社会保障制度中，最为重要的一项就是建立健全公务员失业保险制度。为了使失业的公务员及其赡养的家庭人口能够维持基本生活，保护劳动力和维持劳动力再生产，满足社会经济发展的需要和社会安定，也为了保证公务员队伍的“出口”的通畅，推进国家机关人事制度改革，建立公务员失业保险制度是非常必要的。在国家加快建立多层次社会保障体系的大背景下，必须加快公务员保障体系的社会化进程，变单位保障为社会保障。

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作者简介：夭凯民（1989—），男，云南楚雄人，2012级硕士研究生，从事公共政策研究。

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