中国公务员制度：历史变迁、现状与发展评述

中国公务员制度：历史变迁、现状与发展评述

2009年12月30日08:12 东方法眼

摘要：国家机器的运转离不开人的操作，官吏素

质的优劣直接影响着行政机制的运行及效能。只有

不断地输入高质量的官员，才能促进国家的兴盛。

相反，官员素质低劣必将造成政权的低能甚至引起

政乱国衰。著名史学家司马迁曾言：“安危在出令，

存亡在所任。”中国古代文官选拔制度在总结历史

经验教训的基础上不断探索与改革，推动了中国古

代文明的发展。世界文明史上率先建立了文官考试

录用制度，孕育了近现代的文官制度。但是，随着

中国封建社会腐朽性的逐步加深，包括科举制在内

的古代文官选拔制度最终走向了衰落。今天我们用

历史的辩证的目光重新审视中国古代文官选拔制度，

观其擅变，评其利弊，对于当今人事制度的改革、

公务员制度的推行与完善有着历史的借鉴意义。

关键词：古代文官制度；公务员；公务员法

一、中国文官选拔制度

有5000年悠久历史和灿烂东方文明的中国，其

历史和文明凝聚的一个重要标志，就是起始于上古而完善于封建中央集权制建立以来的文官制度。自战国秦汉开始逐渐完善起来的对官吏的选拔、任用、傣禄、监察、考课、回避、退休等一套严密的文官制度，是中国封建社会国家管理体制的一大创造，也是东方文明的巨大成果，它对中华民族的形成与发展，对中国社会政治体制的构建，对华夏文明远播世界的影响，有着不可低估的历史和现实意义。

（一）清代以前的选官制度

中国古代文官体制是在皇权体系管辖下进行国家活动组织管理的多元统一体的组合。它包括以宰相制度为主的中央中枢机构和相应的中央行政管理机制(如秦汉的三公九卿和以后的三省六部)、行政监察制度，以郡县制为结构形式(历代有实质不变的形式上的变异)的地方行政制度，还有选拔行政人才的人事选拔制度，包括官吏的考绩与奖惩、任用与回避、休假与退休等内容的管理制度，组建为自上而下、交错契合、运转有序的行政体制。

中国古代随着社会的变迁，产生过多种选拔官吏的途径和方法，主要有世袭制、军功制、荐举制、任子制、纳赀(捐纳)制、恩荫制①以及科举制等，影响最大的是世袭制、荐举制和科举制。世袭制是宗法奴隶制社会的选官制度，西周的世卿世禄制是它的主要形式。以察举、征辟为主的荐举型的选官制度，是西汉至魏晋四百多年间主要的选官制度。察举、征辟制度最大的问题，是个人荐举在选官过程中起着举足轻重的作用，带有浓厚的个人好恶偏向，主观意志起决定作用。随着东汉中后期世家大族势力的发展，察举、征辟的选举权被控制在少数大官僚手中。荐举很大程度上凭长官意志取人，被看中的人大都是奉承、听话、报私恩的平庸小人，成为官僚结党营私的工具。当时的民谚：“举秀才，不知书；察孝廉，父别居。寒清素自浊如泥，高第良将怯如鸡。”是这种举官制堕落朽坏的写照。以后，魏晋的“九品官人法”②，也发展成为世家大族加强门阀统治、维护等级特权的工具。“今之中正，定九品，高下任意”③，从而造成“上品无寒门，下品无势族”④、由士族地主垄断政权的情况。大地主阶级为其阶级集团的私利，完全控制了选官制度。

选官制度的贵族垄断，严重限制了封建统治的整体稳定，不利于一姓王朝的长治久安。自汉末至魏晋几百年的动荡，可以说是这种大地主狭隘集团利益的选官制度的政治和社会后果。物极必反的辩证法，导致了创始于隋，经唐的兴盛、宋的改革、明的强化，直到清末才废除的长达1300年的科举制度的运行，不仅影响了中国中后期封建社会的政治、经济和思想文化的发展，也影响了近代西方文官制度的建立。科举制的选官制度，是真正意义上的文官制度。

科举选官制基本特点之一，是以考试选士。考试项目为儒家经典和时务策(均有经世治国的内容和意义)，或为诗赋等；明法科则考律令⑤；明书科考文字学；明算科考数学、历法等。地方中央经两级考试，宋代还增加皇帝御殿亲试(殿试)。三级考试有利于选拔一批人才。以考文章来选拔人才，不仅是对应试者思想政治(时务策)水平的测验，也是对一个人思维逻辑、文字能力的检验。大凡会写文章的人，他的思维、分析和组织能力起码在常人之上，

选拔这种人从事各级行政组织活动，能有效地提高政府的行政水平，这正是文官政治的优点。科举制的另一特点(或谓优点)，至少是在名义上不分贵贱，不讲门第出身。“家不尚谱谍，身不重乡贯”⑥。这为广大下层知识分子从政打开了门路，他们甚至有可能进入最高领导阶层，做官参政不再是上层统治者的特权。考试规章制度的日趋严密。如唐代达官贵人可以向主考官推荐考生，称为“公荐”。宋代为防止培植私人势力，明令不得“公荐”。对主考官也有种种法律限制，如受贿即论以枉法。为防止考官权力过大，采取临时派遣、年年轮换的办法。考官如违法失职，要受到监察机关侦讯，受到罚款、停职，甚至撤职查办的处分。为防止官僚子弟利用特权互相包庇、拘私枉法，凡官家子弟录取者，都要另派大臣在中央进行复试，或另设考场。为防止科考有弊，建立了多项考试考场规则，如考生不得挟书进考场；主考官在考试期间不得与家族、亲友会面；要“锁院”，不得外出。考卷实行“糊名”、“誊录”制，防止从中舞弊。经唐宋两代不断发展而日臻完备的科举制度，允许一定程度上的公开竞争、机会均等，为文官制度的健全注入了新鲜血液和活力，在选拔人才上起了良好的作用。唐宋时代涌现了一大批在中国历史上有影响的政治、文化人才，不能不说同这种比较成熟、公正的选官制度有关。科举制成为当时世界上最先进的选官制度，唐宋时代建立了最完整的文官体制，是中国封建社会成熟的标志。这一封建制度在当时的世界上也是最进步的。

（二）北洋政府时期公务员政策概略

清末统治者己经发现传统的文官制度已经不能适应大门洞开的政治要求，因此，从清末新政就开始着手改革传统的官僚制度，如废除科举，对留学归国的学生与国内大、中学校的毕业生进行考试后授予官职。但将传统官僚制全面改造为近代化的文官制则是从北洋政府开始的。

北洋政府从1912年建立时起就开始制定各种文官管理法规，到1921年止，中国已初步形成了近代化的文官管理法规、法令体系。这些法规、法令规定了文官的分类、任用、奉禄、休假、保障及惩戒等内容。北洋政府实行以品位分类制与职位分类制相结合的文官分类法，废除官与吏之间的等级差别，废除古代九品官等制，实行四级文官等级品位制，再次，北洋政府初步实行职位分类法。这种文官制度区别了古代传承演化的古代文官官僚体制，有了近代化的初步模型。北洋政府在法律上最终废除了中国古代官吏任用中的恩荫制与捐纳制，对文官的任用采取留任旧任官吏与通过新式考试任用相结合的办法。

由于1000多年来，中国传统的科举考试制度已经形成了公开考试、平等竞争、择优录取的基本原则以及严密而且严格的考试程序，因而由科举考试向近代文官考试制度的转型就显得较为简单，只需以近代自然科学与社会科学知识代替传统科举考试中的八股化经学作为考试内容之后，中国文官考试制度的近代化也就初步完成了。

由于北洋政府时期的中国并不具备统一实施近代文官制度的政治条件，因而上述文官制度的实际施行范围主要限于中央政府。“当时北京政府命令是不出都门的，故中央简派的地方官吏恒遭当地军阀予以挡驾”。有实力的地方军阀往往自行委任官吏。无论北洋政府的文官制度有着怎样的缺陷，但它在中国法律近代化进程中的地位是不应该被抹煞的。在清末改革的各项法律中，行政法的改革是较为滞后的，近代化的文官制度则是空白。在几乎没有任何制度基础的情况下，北洋政府在不到10年的时间内就基本废除了中国封建职官管理制度，初步建立起了中国近代文官法律制度的雏形，并对南京国民政府乃至于我国台湾地区现行的公务员制度产生了重大影响。

（三）国民党时期公务员制度概略

国民政府时期的公务员制度是近代中

国首次全面引进西方文官制度的一次尝试，

是中国近代人事管理制度的重大变革。探讨

和研究国民政府时期的公务员制度，总结其

经验和教训，对当今建设有中国特色的国家

公务员制度无疑是有益的。

1928年6月，国民党第二次北伐完成，

新班通电归顺和东三省“政旗易帜”，南京国

民政府在形式上统一了全国。10月，国民党

中央执行委员会通过了《训政纲领》，宣布

结束“军政”，进入“训政”时期。随着考试院

的成立和《公务员考试法》、《公务员任用

法》、《公务员考绩法》、《公务员惩戒法》

等一系列法规的颁布，公务员制度逐渐形成

和完备。国民政府时期的公务员制度包括考选制度和栓叙制度两大部分，由考试院具体负责管理公务员的考试、任用和锉叙。

国民政府时期的公务员制度作为一种历史现象有必要对其作出客观的评价，总结其经验教训于今不无益处。由考选和拴叙两部分所组成的国民政府时期公务员制度的创立，是我国近代人事管理制度的重大变革，从形式到内容都具有一些现代人事管理的色彩，尤其以体系的完备和组织系统的严密，较之以往的人事管理有了不少的进步。从国民政府时期公布的各种有关公务员的法规和条例不难看出，公开考选是国民政府时期公务员制度的重要组成部分，这在很大程度上为各阶层知识分子参政提供了机会，较大限度地网罗了一批较高层次的“人才”，对扩大统治基础，提高统治效能，起到了相当的作用。特别是对公务员进行的分类。

其方法与现代西方普遍实行的文官制度接近。以普通考试、高等考试和特种考试对公务员分别加以选择，适应了现代行政管理技术性、专门性、复杂性的多层次多门类要求，也有利于公务员各司其职，各职其事。较为完善和严密的拴叙制度使公务员的管理在一定程度上有法可依，对选拔和提高公务员队伍也是有所促进的。

然而，国民政府时期的公务员制度在实践上却有诸多弊端。法律法规上虽不乏民主形式，但实际操作中却缺乏民主内涵。首先，对公务员的考选，法规上虽确立公开考试作为选拔公务员的基本途径，但同时又规定种种资格限制，尤其在实施过程中往往以“革命资格”、“革

命历史”为凭，特准部分不经考试即任为公务员，如1935年的《公务员任用法》就曾规定：“曾于中华民国有特殊功勋，或致力国民革命十年以上而有功劳者，经证明属实”即可免试任为公务员。⑦这在当时裙带关系盛行，封建意识浓厚的中国，资格规定成了官僚集团营舞弊、拉帮结派、安插亲信的借口。其次，对公务员的监任也缺乏有效的手段，监督机制尚不成熟，监督程序难以正常运作，虽然颁布了《公务员惩戒法》、《弹劝法》，但在半殖民地半封建的中国，人治往往大于法治，监任、惩戒常常会因人行事，难以达到“整肃吏治”的目的。最后，在公务员职业道德和政治信仰上，国民政府1933年的塔官吏服务规程》虽对公务员的职业道德作了“按时到任，奉公守法，忠勤服务，保守秘密，专一职务”⑧的规定，但在国民党统治的中国，贪污受贿成风，敲诈勒索盛行，规定只是一纸空文。此外在政治信仰上与西方现代文官政治中立制度有很大的区别，具有十分明显的党派性。国民党中央执行委员会规定，政府公职人员必须加入国民党，重要职位的公务员“应由该党长官，促研究党义，随时

介绍入党”，“与党无深切关系，特非所宜，突出党性”的公务员制度成了国民党的工具。

总之，国民政府时期的公务员制度在中国近代人事管理史上占有重要的一页，较之旧的官吏制度无疑是一大进步。

（四）新中国建立后的干部制度

干部人事工作在政府行政管理中占据了核心地位，它对于经济社会的发展具有巨大的推动作用。毛泽东同志曾经指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”⑨他同时指出，中国共产党领导的中国革命，如果没有多数德才兼备的领导干部，是不能完成其历史使命的。因此，有计划地培养大批新干部，是一项战斗任务。重视干部人事工作在政府行政管理中的作用，是世界上许多国家的共同经验。

自新中国成立以后一直到1993年10月，我国干部人事制度除了管理权限和范围等方面在不同历史时期稍有变化之外，总体制度基本上保持相对的稳定性，政府的人事管理一直沿用干部人事管理制度。在我国，在政府机关中工作的干部大体上就相当于西方的公务员。

我国的干部人事管理制度，是在民主革命时期解放区和人民军队干部制度的基础上逐步建立和发展起来的，它继承和发扬了我国优秀的历史传统，同时也接受了苏联的一些人事管理经验。当然，我们必须承认，这一干部人事管理制度还受到了我国历史上的科举制度和西方文官制度的影响。

二、中国公务员建立的背景与现状分析

随着计划经济向市场经济的过渡，我国社会的经济、政治、文化等各个领域都发生了深刻的变化。特别是市场经济体制的逐步确立和完善，对政府管理尤其是政府人事管理提出了全新的要求，急切地要求改革传统的人事管理制度，建立起与市场经济体制下政府职能相适应的新型人事制度--国家公务员制度。

（一）国家公务员制度的建立过程

党的十一届三中全会以后，中央着手对干部人事管理制度进行了一系列的改革。1980年5月，中央组织部根据中央的指示精神，发出了《关于重新颁布<中共中央管理干部名称表>的通知》，重申和强调了干部管理的若干规定。在邓小平关于改革干部人事制度思想的指导下，自20世纪80年代起，我国不遗余力地进行人事管理干部制度的改革，这使我国的

干部人事制度有了很大的改进。例如，废除领导干部职务终身制，建立离退休制度；改革干部管理权限；改革千部任用制度，实行考任、聘任、民主推荐等多种形式选拔干部，建立岗位责任制，以克服责职不清和官僚主义；确立干部“革命化、知识化、年轻化、专业化”的“四化”标准，调整充实各级领导班子等。⑩这一系列改革不仅动摇了我国传统的千部人事制度，而且为新的干部人事制度奠定了一定的基础。但是，由于这些改革措施还只局限于干部人事制度的某个方面，且缺乏应有的法治权威，因而还不能相互联系以较好地发挥其整体效应，我国干部人事制度的主要弊端并没有从根本上得到彻底的消除。同时，干部人事制度改革的实践也证明，必须进一步建立现代国家公务员制度，才能适应我国社会主义现代化建设事业发展的需要。而多年来我国人事管理体制改革的经验教训又为建立有中国特色的国家公务员制度奠定了理论基础和实践基础。所以，从这个意义上可以说，国家公务员制度的建立是我国干部人事管理制度改革和发展的必然结果。

从1984年开始，我国对干部人事制度进行了一系列的改革与创新，并着手建立国家公务员制度。同年，中央组织部和原劳动人事部组织有关专家学者和相关部门的实际工作者开始起草《国家工作人员法》。后因国家机关工作人员的范围太广，于1985年改为《国家行政机关工作人员条例》。1986年，该条例又经过多次修改和补充，形成《国家行政机关工

作人员条例》第十稿，这就是《国家公务员暂行条例》的前身。1986年下半年党的十二届

六中全会以后，中央专门成立了政治体制改革研讨小组，下设干部人事制度专题组，该专题组专门讨论中国政府人事制度改革的方向。他们所提出的方案接受了西方国家公务员制度的普遍规律和特点，结合我国的具体国情和实际情况，对《国家行政机关工作人员条例》做了重大的修改，同时将其更名为《国家公务员暂行条例》，第一次使用了“国家公务员”概念，并建议实行国家公务员制度，这一建议得到了中央的原则同意。尽管条例前后名称不同，但目的都是根据邓小平同志的思想，对政府机关千部从“进口”到“出口”的各项管理环节做出了明确的规定，建立起一套科学的、完整的人事管理体系。

1987年，建立国家公务员制度作为国家政治体制改革的一项重要内容，被写进了党的

十三大报告。十三大报告指出“进行干部人事制度的改革，就是要对国家干部合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用单一模式而管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；改革缺乏民主法制的现状，实行干部人事的依法管理和公开监督”。11“当前干部人事制度改革的重点是建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行

使国家权力，执行国家公务的人员依法进行科学管理”。121988年3月，全国人大七届一次会议通过的《政府工作报告》指出：“在改革政府机构的同时，抓紧建立和逐步实施国家公

务员制度。尽快制定《国家公务员条例》，研究制定《国家公务员法》”，13“今后各级政府录用公务员，要按照国家公务员条例的规定，通过考试，择优选拔”。14这样，国家公务员制度和公务员条例的起草工作正是得到了党和国家最高权力机关的批准，也使得国家公务员制度从理论探讨开始走向实践。1988年，国家还成立了人事部15，专门管理国家公务员制度的运作。1989年初，在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家建材局进行了公务员制度的试点工作。1990年，又在哈尔滨和深圳两个地方试点，同

时对《条例》进行了重要的修改，并逐步推广。1992年以后，全国有20个省、市进行了试点工作。试点结果表明，公务员制度符合我国国情，有利于对干部队伍的科学管理和严格要求，对于转变干部作风、提高工作效率，以及社会主义经济建设和改革开放事业，都具有重要的促进作用。1992年10月，江泽民同志在中共十四大报告中郑重提出：“尽快推行国家

公务员制度。”16

1993年4月24日国务院第二次常务会议通过，李鹏总理于8月14日签署发布了《国

家公务员暂行条例》，该条例与1993年10月1日起施行。《国家公务员暂行条例》计十八章88条，规定了我国公务员制度的基本原则、国家公务员的涵义、权利和义务、职务分类制度、录用和考核制度、奖惩制度、职务升降和任免制度、培训和交流制度、回避制度、工资保险福利制度、辞职辞退和退休制度、申诉控告制度、管理与监督制度等。17《国家公务员暂行条例》是新中国第一部人事管理的总法规，它的颁布实施，标志着我国公务员制度的初步确立，从而也标志着我国公务员管理在规范化、科学化、法治化的道路上迈出了历史性的步伐。

（二）国家公务员制度的现状

经过短短15年的探索与实践，我国公务员制度建设己取得了令人瞩目的成就，初步实现了由传统的人事制度向现代公务员制度的转变，建立起国家公务员制度的基本框架，形成了一个以《国家公务员暂行条例》为主导，由近40个单项法规和实施细则为配套的公务员管理的法规体系；国务院和县级以上的地方各级政府机关己完成了职位分类和人员过渡工作。与此同时，国家公务员的各种基本运行机制逐步确立起来。例如，公开、平等、竞争、择优的竞争机制已初步形成，各地普遍推行公务员录用考试，通过公开考试，择优录用；严格考

核、凭功绩晋升的激励机制己开始发挥作用，各级政府机关全面推行年度考核，考核的办法也逐步完善；勤政廉政的机制也开始确立，各地普遍采用轮岗交流、回避、政务公开的做法。通过全面实施国家公务员制度，我国公务员队伍的结构得以优化，公务人员的素质明显提高。

1.较为完备的公务员法规体系基本完成。《国家公务员暂行条例》(以下简称《条例》)发布以后，通过几年的努力又出台了与之相配套的10个《暂行规定》、10个《实施办法》和一批实施方案、实施细则，基本形成了一以《条例》为主体的法规体系。主要包括职位分类、考核、录用、职务任免、奖励、工资、辞职辞退、申诉控告、培训、职务升降、任职回避和公务回避、职位轮换等方面的规定，是公务员管理的各个环节基本上做到了有法可依，纳入法制化管理轨道，国家行政机关的法治人事初步实现。

2.凡进必考的录用制度全面展开。在公务员的“进口”方面，坚持实行“凡进必考”制度，对担任主任科员以下非领导职务的公务员采取公开考试与考核相结合的办法，择优录用。从1994年起人事部与中央组织部连续6次组织了中央国家机关录用考试，全国31个省、自治区、直辖市组织了省直机关公务员招考工作，普遍实行了面向社会公开招考。截至1999年，全国计划考录公务员15万人，报名考试者达150万人。国务院各部门已连续7年面向社会公开招考，5万多人报名，录取5000多人。还有若干个省已将考试录用工作推进到市(地)以下政府机关。

3.竞争激励的内在运行机制初步建立健全。在职务晋升上，很多地区和部门采用“竞争上岗”的办法，在选贤任能方面进行了大胆的探索。破除了论资排辈、能上不能下的陈规陋习，使一大批优秀人才在公开、平等、竞争择优中能够脱颖而出。截至2001年4月己有29个省、自治区、直辖市共有5万个机关单位实行了竞争上岗，职位近35万个，报名参与竞争上岗的各级机关公务员达80多万人。国务院部门从这一届政府机构改革开始，己有20

多个部委局的近千个职位实行了竞争上岗。实行考核制度，对公务员的“德、能、勤、绩”

进行评价，平时考核和年终考核相结合；并将考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，建立起晋级增资机制，考核初步发挥了区分优劣的作用。

4.“能上能下、能进能出”的新陈代谢机制开始运行。降职制度是我国公务员职务升降制度的有机组成部分，是我国干部人事制度改革的产物，是实行职务能上能下的一个重要措施。辞职辞退制度从无到有，逐步完善，“出口”渠道初步畅通，对于不愿意在机关工作的，允许

辞职另谋它业；通过辞退优化公务员队伍，使政府机构公务员真正告别了“铁饭碗”长期存在的“能进不能出”的弊端开始打破。辞退制度的实施是作为1995年推行公务员制度的一个重点来抓的，此后由点到面逐步展开，到1999年全国共辞退公务员约11300人，同时有l万余名公务员按照个人意愿辞职离开了政府机关。

5.公务员队伍的整体素质逐步提高。初任公务员和新任领导职务的培训初步形成制度，以国务院60个部门1996年的培训情况为例，新录人员参加初任培训的4642人次，参加晋升职务培训的4416人次，参加专门业务培训的11763人次，参加更新知识培训的311万人。通过培训，公务员的素质得到提高，工作能力得到加强，保证了政府机关的高效运转。公务员制度建设是一个长期不断完善的过程。随着各项改革的深入，很多方面需要发展完善。

（三）《公务员法》出台及其背景

中国从上个世纪80年代初开始酝酿公务员制度，直到1993年《国家公务员暂行条例》颁布出台，公务员制度才开始形成雏形。

但是随着改革的深入，公务员制度建设中一些深层次问题也慢慢浮出水面：首先，公务员制度立法层次较低。公务员制度最高层次的管理规范，仅为国务院出台的《国家公务员暂行条例》，管理的权威性不够、执法检查机制不健全、强制力不够。在县、乡两级和某些垂直管理系统，不经考试就进入公务员队伍的情况仍高达30%左右。其次，公务员范围过窄。《暂行条例》规定的公务员范围仅限于国家行政机关的工作人员，而中国共产党机关和人大、政协、民主党派的工作人员属于参照管理。这种情况，“不利于加强党对机关干部队伍的统一领导，也不利于干部在不同机关之间交流。”再次，公务员激励机制不健全。现行公务员制度只提供了领导职务与非领导职务两个职务系列，公务员的职业发展阶梯过于单一。加之只设置15个级别，基层公务员晋职升级空间很小，许多人退休前很多年都没有晋级机会。工资福利制度亟需调整、规范，分类考核指标体系没有建立，权益保障机制不够健全等问题也有待解决。最后，公务员制度创新成果期待法律确立。近几年，随着干部人事制度改革不断深入，公开选拔、竞争上岗制、领导干部引咎辞职制、部分职位的聘任制等创新成果，都急需通过公务员立法予以吸纳、确认。

在这个大背景下，公务员立法问题引起了社会各界的高度关注。早在八届、九届人大期间，全国人大常委会就有立法意向，终因条件不成熟而搁浅。2003年初，十届全国人大一

次会议期间，公务员立法再次成为人大代表关注的焦点。桂中岳等30位代表提出了《关于制定中华人民共和国公务员法的议案》的第一号议案，王维忠等154位代表也纷纷呼吁为公务员立法。全国人大内司委在向全国人大常委会报告议案审议结果时认为，经过10多年的实践，《国家公务员暂行条例》的实施为进一步健全和完善公务员制度积累了丰富经验，制定公务员法的条件已经成熟。

制定公务员法是贯彻依法治国方略，建设社会主义法治国家的重要环节。依法治国首先要依法管理各级党政机关干部队伍。通过制定公务员法，将长期形成的干部人事管理的有效做法和干部人事制度改革中的新鲜经验上升为法律，有利于形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、能进能出、充满活力的用人机制；有利于保障和维护公务员的合法权益，调动

广大公务员的积极性；有利于对公务员实行依法管理和监督，促进公务员正确履行职责，更好地为人民服务。当前干部使用中缺少法治的现象较为突出，少数地方出现“买官卖官，跑官要官”等不正之风。深化干部人事制度改革，建设一支善于治国理政的高素质干部队伍，全面规范党政机关干部人事管理工作，需要上升到法律的高度来实现。特别是在目前法官法、检察官法、人民警察法等法律都已出台的情况下，公务员管理还主要依据《国家公务员暂行条例》等行政法规，不仅不利于相关法律关系的协调，还会制约公务员制度进一步的完善和发展。

2000年8月，有关部门着手研究起草公务员法。2002年初至2004年初，在征求中央和国家机关各部门以及各省、区、市人事部门及有关专家学者意见基础上，借鉴国外有益经验，经反复研究论证，十几易其稿，形成公务员法草案送审稿，并于2004年3月由人事部报送国务院。国务院法制办再次广泛征求各部门各地方意见，会同起草单位对送审稿反复研究修改，形成公务员法草案，经国务院常务会议审议原则同意后正式提请全国人大常委会审议。2005年12月25日，十届全国人大常委会第十三次会议对公务员法草案初次审议。其后，全国人大有关部门将草案印发各地各部门征求意见。根据常委会委员审议意见和各方面提出的意见，全国人大法律委和全国人大常委会法工委又对法律草案进行了反复修改。2005年4月27日，中国首部公务员法在最高立法机关获得高票通过。公务员法立法启动虽迟，但“止读”就通过显得异常顺利，这不仅得益于各有关部门之间的鼎立协作，更凸显了公务员法对于改革和完善党的领导方式和执政方式，加强党的执政能力建设，推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明不可替代的促进作用。

已于2006年1月1日起施行的《公务员法》共18章，107条，对三个方面作了规定：一是属于公务员制度的总括性规定，共3章，包括总则、法律责任、附则；二是属于公务员管理各个环节的基本管理制度，共13章，包括录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告、职位聘任；三是属于与公务员管理各环节都有关联的基础性内容，共2章，包括条件、义务与权利、职务与级别。

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作者简介：王卓，江苏省常州人，西北政法大学2008级宪法与行政法硕士研究生

①恩荫制一般认为施行于汉朝和宋朝，汉朝称之为荫任制，也称之为“任子制”，就是高级官员可以保任其子弟为官。是先秦世官制度的孑遗，是贵族特权制度在秦汉时期的变异形态。荫任制在秦朝可能已经产生，汉文帝时成为定制，后来日益发展。保任对象除了子、弟、孙外，还扩大到宗族、门从等，人数由1人扩大到2至3人。荫任制是一种落后的封闭的选任官员的制度。因为选任官员的依据不是才能，而是其父兄或家族的政治地位，是血统关系。虽然在任子制度下也产生过一些有作为的官吏，如苏武、霍光等，然而就其大多数而言，基本上都是碌碌无能之辈。任子制度违背社会应该由合格人才担任管理者的公理，败坏吏治，在当时就受到具有正义感的士大夫的批评，但是，因为它维护了地主官僚的特权和既得利益，所以一直保留下来。宋朝实行恩荫制度，这是当时科举之外的一种入仕途径，中高级文武官员的子弟，亲属及其门客等享受此特权。恩荫制的机会有： 1 圣节荫补，每年逢

皇帝诞辰一次；2 大礼荫补，每三年逢郊祀时一次；3 致仕荫补，官员告老退休时一次；

4 遗表荫补，官员死时上遗表一次。功臣死后，推恩可达20多人恩荫制度是中国封建社会中朝廷按照权贵的政治地位授给其子孙亲戚官职的一种优惠制度，外戚是最主要的受惠群体之一。

②九品中正制是魏晋南北朝时期一种重要的官吏选拔制度。又名九品官人法，分为九个等级，作为政府选用官吏的依据。中正：有名望的推荐官，人才的等级由他们评定。是魏文帝曹丕为了拉拢士族而采纳陈群的意见。曹丕篡汉前夕即延康元年(220年)由魏吏部尚书陈群制定。此制至西晋渐趋完备，南北朝时又有所变化。这一制度创始于曹魏，发展成熟于两晋，衰落于南北朝时期，废除于隋朝，随之科举制形成。参见胡舒云著：《九品官人法考论》，社会科学文献出版社，2007版，第67页。

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