不动产登记调研报告

不动产登记调研报告

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一、调研有关问题

纳税人

1、集体土地承包经营权与建设用地使用权的区别？集体土地承包经营权是指农村集体组织、农户或个人对国家或集体所有的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等生产资料，依照承包合同所享有的占有、使用和收益的权利。在一般情况下，土地承包经营权的主体是农村集体经济组织和从事商品经营的农村承包经营户。

集体土地承包经营权由承包经营人和发包人订立承包合同而取得。“承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定”，承包合同是发包人和承包经营人就承包经营集体或国家所有的财产协商一致，明确其权利义务关系的一种协

议。承包合同中有承包标的条款，该条款具体规定承包经营财产的种类、性质和范围，明确承包经营权的内容。承包期限条款一般以年为单位，规定承包经营权的始期和终期。一般情况下，土地承包经营的期限为15年，生产周期长的和开发性的项目，如承包果树、林木、荒山、荒地等，期限可以更长一些。双方还可以在承包合同中规定，待承包合同期

限届满，经协商可以延长承包期或者重新订立合同，继续承包。

集体土地使用权可分为农地使用权和建设用地使用权。其中，建设用地包括宅基地、乡镇企业用地和公益用地，所以，农民建设用地的土地使用权包括：全民所有制单位、建设单位对农村集体所有土地的临时使用权;农民对宅基地的使用权;乡镇企事业单位对农民集体土地的使用权;乡镇和村公共设施、公益事业建设对农民集体所有土地的使用权等等。

1、建设用地使用权的取得，不但需要土地所有者的同意，还必须依法经过国家审核、批准;

2、在使用过程中，还必须接受国家行政部门的监督和管理;

3、使用权发生争议且协商不成的，必须由政府先行处理。因此集体土地建设用地使用权必须由国家依法确定。

关于房地产登记管理

1、彭阳县国有土地上建造的房屋登记达到85%以上，集体土地上建造的房屋目前县国土资源局正在测绘阶段，2016年初才能确权登记完成；我县只能对有宅基地证且建造的房屋进行确权登记，截止9月底，在集体土地上建造的房

屋确权登记了110户。近年来对国有土地上的房屋进行过1次普查。彭阳县自建房屋不多，有280户左右，截止2014年底，我县在国有土地上共登记发证7945套，自建房占总量的%，未登记房产的预计数量100余套。对不合法的

房屋没有进行登记。

2、如果对所有房地产进行普查、清查，将土地和房屋信息整合在一起，预计要一年左右时间。

3、房地产登记记载用途的基本情况。彭阳县房地产登记用途的种类有：初始登记、转移登记、变更登记、更正登记。房屋登记与土地登记的关系：土地登记是指国家依照法律程序将土地的权属关系、用途、面积、等级、价值等情况登记于专门的册籍，以加强政府对于土地的科学管理，保护权利人对于土地合法权益的一项重要的行政管理制度。房产登记是国家依照法定程序对房产的权属关系、位置、建筑面积、结构、用途进行登记的一项行政管理制度。两者登记的标的物不同，国家保护权利主体的权利内涵也不一样。登记为居住用房地产而实际用于其他用途的情形、登记为非居住用房地产而实际用于居住用途的情形根据房产登记管理规定我县不予登记。

4、居住用房地产转化为工商业用途有哪些规定？我县根据房地产登记规定，土地使用证性质为居住权限，居住用房地产转化为工商业用途的一律不予登记。

但土地使用权和建设工程规划许可证变为工商业，可以进行登记。工商企业注册时，居住用房地产不可以登记为注册地址。

5、我县有批准建设的商住两用房，登记时根据土地使用证、建设工程规划许可证的用途和面积来进行登记办理。一般1层或1-2层为商业用房，3层以上为居住用房。

6、我县没有政府拥有的个人居住用房地产情况，公共租赁住房的类型有：我县公共租赁住房均属政府投资建设，建成后由城乡建设和环境保护局负责分配管理，由居委会报名，住房保障小组成员单位审核后，对符合条件的给予分配公租房。

7、我县没有企业名下的个人居住用

房地产，也没有征收房产税。

8、我县没有对于低密度的、高档住宅有明确的具有可操作性的认定标准，没有相关规定。

9、彭阳县目前正在进行农村集体土地确权工作，从拥有的主体看，我县在集体土地上建造的房屋有3万户左右，按照宅基地的上登记人确定使用权人，祖籍遗留的宅基地由法定继承人为宅基地使用权人。

10、从宅基地的占有情况看，基本为一户一宅，没有一户多宅，建造房屋的面积符合规定标准。

11、从宅基地及其上住房使用情况看，多数为自住房、没有出租现象、个别有空置情况，只是家庭成员进城或外出打工空置。

、关于评估

1、我县没有房地产评估机构，对房地产转移、贷款评估要到固原、银川的房地产评估单位进行评估。

、关于在建房屋

1、当地每年房地产开发的总量为596套，未销售房596套，未销售房地产占在建房产的100%，竣工房产占在建房产的0%。

关于房屋登记行政案件情况的调研报告

发布于2004-05-20 09:56:11

广东省高级人民法院行政庭

根据最高人民法院的部署，广东高院行政庭承担了登记行政案件司法解释的调研起草任务。为完成好该项任务，我们组织人员对房屋登记案件进行了调查研究，重点对全省部分中院2000年至2002年的房屋登记案件进行了调查了解，走访了广州、深圳等市的房地产管理部门，并在部分法院召开了座谈会，初步掌握了房屋登记案件的一些基本情况。

一、当前房屋登记行政案件的主要特点

1.案件数量总体上逐年增加，但全省不同地区案件分布不平衡。经济发达地

区如深圳、广州，案件数量较多。深圳2002年因房屋登记行为被提起诉讼的行政案件有50多宗，广州房管机关与登记相关行为被诉诸法院的2002年也有60多宗。而经济落后地区房屋登记的数量和诉讼的案件相对较少。从抽查的广州、深圳、汕头、东莞等部分中院办结的房屋登记案件数字统计看，2000年有46宗，2001年有92宗，增加100％，2002年有124宗，又增加35％。随着我国社会经济的飞速发展，房地产市场日益活跃，各类房屋登记案件必然不断增多。对此，应引起足够重视。

2.案件类型多样，新情况新问题不断出现。从抽查的登记案件统计，其中有：不服撤销登记和不予登记的案件，登记机关不作为的案件，不服他项权利登记的案件，房地产开发登记案件以及不服登记公告、批复引起的诉讼案件，不服有关部门的房屋面积等测绘行为提起诉讼的案件等等。房屋登记案件与其他类型的登记案件如工商登记、户口登记案

件比较，案由相对较多，范围较宽，涉及相关法律、法规和规章众多，客观上增加了审判工作的难度和复杂性。

3.法律规定不健全，某些案件审理缺乏明确依据。法院和行政机关普遍认为有关房屋登记的法律规定不够规范。到目前为止，法院审理该类案件的法律依据仅是建设部制定的规章以及各地自行制定的地方性法规，而房屋登记案件涉及相关的法律很多，一些案件争议期限较长，争议的事实十分复杂，涉及赔偿的责任后果十分棘手，仅凭建设部制定的《城市房屋权属登记管理办法》和地方性法规作为依据远远不能解决审判实际中遇到的问题，迫切需要有统一明确的法律规定。如对行政机关的登记行为应是只作形式审查还是必须进行实质审查的问题、予以登记或撤销登记的条件问题、工作人员的过失责任与赔偿后果的关系认定问题、房屋登记所涉及的司法权与行政权的关系问题、行政机关之间登记行为的关系问题、诉讼时

效问题等等，都缺乏明确具体的规定。

4.行政争议与民事争议联系紧密。房屋登记的特点在于登记所依据的事实大多是申请人的房屋买卖、继承、抵押等民事行为所引起的民事法律关系，经过行政机关的登记确认，当事人才能拥有房产的权属。由此，行政机关的登记行为往往涉及几十万、几百万甚至上千万的民事权益的确认，当事人对行政争议不服，实质是对行政机关对民事权益的确认不服，从抽查的案件分析，此特点十分明显。

二、房屋登记行政案件的主要争议问题

1.房屋登记案件受案范围问题。一是对房屋登记行为的性质存在较大争议。一种观点认为登记是对当事人权利、资格和法律事实的一种记载，是羁束行为，对是否给予登记行政机关并无自由裁量权，即只要当事人具备法定的条件，行政机关就必须予以登记。换句话说，登

记之前关于房屋的买卖等民事法律关系已经存在，登记只是对民事法律关系的一种肯定，其所干预民事法律关系的程度是很小的。更有观点认为房屋登记行为不会对当事人的合法权益造成损害，不应提起行政诉讼；另一种观点认为房屋登记是对相对人房屋权属的一种确认行为，只有经过登记，相对人才能真正取得房屋的所有权或他项权利，因此当然是一种影响相对人权益的具体行政行为。二是对房屋登记行为的范围理解不一。如对于登记前的房屋面积测绘行为，有的人主张其是一种单独的行政行为，可作为诉讼标的；有的人主张其只是登记行为的一个内部的过程，还是应当诉登记行为。再如已经过了起诉期限，当事人向房产登记机关申请对原房产证进行撤销或变更的，房管机关仅是给予一个复函，对房管机关的复函是否可诉存在不同认识。

2.原告主体资格问题。如何理解“与房屋登记行为有法律上的利害关系”，实

践中，有施工队因为房地产开发商尚未付清工程款之前，房产登记机关就颁发了房产证给开发商而起诉房产登记机关的情况；有业主委员会作为原告起诉房管机关登记面积错误的情况；有发生一房两卖时后买人起诉房产登记机关给先买人发证或不予给其颁发房产证的情况；土地使用权证有抵押，但经审查抵押是违法的，该地上所建房屋已售出并发证，抵押权人能否起诉等等。对此，有的人主张，与房屋登记有关的“利害关系人”只能限于房屋权属所涉及的民事法律关系的当事人。也有的人主张只要公民、法人或其他组织认为房屋登记行为侵犯了其合法权益就有资格作为原告起诉。

3.司法审查标准问题。房屋登记行政案件中，如何认定房管机关登记行为的合法性是一大争议焦点。主要是关于房管机关登记时，对申请登记的材料是否要进行实质性审查的争议。《城市房屋权属登记管理办法》只规定对登记申请进

行“权属审核”，相应的地方性法规也未明确权属审核究竟是形式审查还是实质审查。房管机关认为其对申请登记的材料的审查只能是形式审查，即只对材料的形式是否完整、合法，出具材料的单位是否有合法的资质等情况进行认定，也即所谓“表面真实”原则。主要理由是房屋登记的工作量很大，房管机关精力有限，没有足够人力去一一查证申请材料的真实性；而且，有些申请材料房管机关受职权

所限，也不可能去查证：如对于申请人提交的买卖或抵押合同，登记机关不能对合同内容的合法性进行评判，否则就会造成行政权直接干预尚未出现纠纷的民事法律关系。再如公证机关出具的有关房屋权属的公证书，本身就具有法律效力，房管机关是无权查证的。此外，涉及房屋面积的，对测绘机构提供的房屋面积数据这样技术性很强的材料，房管机关一般也只能直接采用。还有就是房屋登记行为的作出是以另一个

行政行为例如工商登记行为为依据的情况，对工商登记行为房屋登记机关无权审查。法院则有两种相反的观点。一种认为房管机关应当对申请材料进行实质审查，确保材料的真实性，然后才能登记；一种观点认为房屋登记机关确实受精力、职责所限，只能要求其进行形式审查。

4.登记程序审查问题。《城市房屋权属登记管理办法》只是简单地规定了受理、审核、公告、核准并颁发证书四个环节，而实践中情况复杂，每一个环节都需具体的操作规范，并且涉及登记的主体、次序等。如在房地产市场中，应当向房地产开发商发证，然后再向小业主发证，可由于前者的违规而办不了证，这直接影响到后者的发证。这时在市政府干预下登记机关先给小业主发了证，开发商不服起诉，法院如何认定登记机关的登记程序。再如如何纠正“一房两证”错误的问题。出现“一房两证”的情况，有的是由于登记机关审查不严造成

的，有的是由于当事人隐瞒真实情况或其他历史原因造成的。一种观点认为这是房屋登记机关程序违法，在未撤销前证的情况下发了后证，应当先撤销后证，再解决前证的纠纷；一种观点认为应审查究竟哪一个人对房屋有真正的权属，再决定撤销哪一个证。此外，哪些情况属于程序违法，哪些情况属于程序瑕疵存在争议。一种观点认为，只要最后登记的权属状况无误，程序上的问题就应当视为瑕疵；一种观点认为，是否程序违法应当依各个登记行为的实际情况而定。实践中还存在法律、法规未规定房屋登记的前置程序而登记机关自行规定的问题，如要求先进行相应的公证等。一种观点认为这是保证登记真实性的必要措施，一种观点认为这种前置程序无法律依据。

5.判决形式问题。登记行为是否应当以驳回诉讼请求的判决代替维持判决。一方面，因为目前我国的登记制度决定了登记行为是对民事法律关系的肯定，

并且这种肯定只是形式上的确认，并无实质上的最终确定力，因为登记机关对民事法律关系的内容是无权审查的，这是法院民庭或是仲裁机关的权力。因此，很可能登记行为由于民事法律关系无效而失去其存在的基础。如果法院以司法审查的标准判决维持了行政机关的行为，会给以后民事审判否定房屋产权民事法律关系后的执行，或是行政机关自行纠正登记行为带来障碍。另一方面，受司法审查标准的影响，如果登记机关只有义务对申请材料进行形式审查，在登记机关尽了审查义务并且程序合法的情况下，申请材料内容实质违法，是否应当判决撤销登记行为。一种观点认为应当撤销，理由是登记行为构成了“主要证据不足”；一种观点认为不应当撤销，因为登记机关已经尽到了对申请材料的形式审查义务，换句话说，行政证据是“确凿的”。

6.行政审判与民事审判关系问题。房产民事纠纷中，对房管机关颁发的房产

证应否审查有不同意见。法院民事审判部门一般认为应当审查，只是将房产证作为证据来看待并审查认证，如果有证据证明该房产证确实违法，审判中就不予采用；房管机关则认为民事审判无权审查行政行为，也即无权对房产证进行审查，而应当直接以房产证作为

判决依据。行政诉讼中，房管机关的发证行为是作为诉讼标的；而民事诉讼中，房管机关的房产证却往往作为证据使用。这种诉讼制度上的不统一是导致实际冲突的直接原因。再有，如何理解《民事诉讼法》第230条：“在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理”的规定。当房产民事纠纷的双方当事人中一方持有房产证时，如果民事裁判否定了房产证的效力而直接确权给无房产证的一方，并要求房管机关协助执行，为其办理登记手续时，房屋登记机关应否办理？如不办理是否构成不履行法定职责？一种

观点认为只要是法院在民事判决或裁定中明确作了权属认定的，房屋登记机关应当撤销原房产证，发新证给被确权人。一种观点认为民事判决或裁定无权指令行政机关作出某项行为，只能要求行政机关协助执行，而行政机关的协助行为本身是一个新的行政行为，行政机关是否协助执行应当自己审查决定。因此，房屋登记机关是否要撤销其原来颁发的房产证而发新证给民事判决或裁定确定的权利人应当自己审查决定。

7.行政赔偿问题。《城市房屋权属登记管理办法》第37条规定：“因登记机关工作人员工作过失导致登记不当，致使权利人受到经济损失的，登记机关对当事人的直接经济损失负赔偿责任。”实践中，对登记机关是否应当承担赔偿责任，以及赔偿标准、范围等的争议较大。一种意见认为，登记行为不能引起赔偿问题。因为登记行为不同于普通的行政管理行为，其更似一种服务行为，对这种只收取很少费用的服务行为却要求登

记机关承担房屋这样巨额的不动产赔偿责任是不公平的，对于当事人的经济损失可以通过民事方式解决。一种意见认为，登记行为虽然只是对法律关系的认可，但是其对当事人的权益影响巨大，登记机关应当严格审查每一项登记申请，由于登记机关工作的疏忽给当事人造成损失自然应当赔偿，违法行使权力必然要承担责任。对于赔偿标准，有人主张登记机关对登记申请的审查是形式上的审查，对于申请人隐瞒真实情况导致的登记失误登记机关不应承担赔偿责任；有的人主张对申请材料的真实性登记机关有义务审核，审核不严应当负赔偿责任。对于哪些属于房屋登记失误造成的“直接经济损失”难以明确，如是否包括利息等等。

8.其他。如何理解《房地产管理法》第37条第项：“权属有争议的”和《广东省城镇房地产登记条例》第15条第项：“产权纠纷尚未解决”的规定。有人认为，对产权纠纷或是权属争议的认定应当有

形式上的标准，一般以法院对房产争议的立案为标准。有的人认为只要书面提出异议即可认为存在产权纠纷。申请人超期申请是否丧失申请资格？在尚无明确标准的情况下，测绘部门依其自行制定的测绘标准作出的测绘行为如何认定？撤销房产证的理由问题。《城市房屋权属登记管理办法》规定了申报不实、涂改房屋权属证书、房屋权利灭失而权利人未在规定期间内办理房屋权属注销登记的、因登记机关的工作人员工作失误造成房屋权属登记不实的四种情况可以注销登记。地方性法规的规定也基本一样，只是有限列举了几种应当撤销登记的情况。而实践中可撤销登记的情况很多。同时，许多情况下是当事人申报不实，而登记机关也由于审查不严未发现。此时，应当依何种理由来撤销房产证。

三、审理房屋登记行政案件的对策和建议

1.应重视房屋登记行政案件的审理。