海事行政执法风险浅探

海事行政执法风险浅探

彭职隆

《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国海上交通安全法》和《中华人民共和国内河交通安全管理条例》赋予海事管理机构代表国家和政府行使海（水）上交通安全监督管理和防止船舶污染海洋（水域）监督的职权，是一种行政执法行为。在社会公众和涉水从业人员眼中，海事行政执法是一种强势性、主导型行为，海事行政执法人员依托行政执法主体代表海事管理机构履行监督管理职责是强势群体。随着依法治国的进程，行政法律法规的不断健全，公众法律意识的不断增强，保障行政管理相对人合法权益的规范不断完善，行风廉政的约束机制不断健全，尤其在长江三峡河段这一区域特别敏感、社会特别关注、责任特别重大的水域从事海事管理，海事行政执法社会影响越来越大，所触及的社会既得利益群体越来越多，海事行政执法人员常年奔波于执法一线，长期面对复杂的社会人群，一直承受超负荷的工作强度，忍受着巨大的社会心理压力，无时无刻不在影响着海事行政执法人员的身心健康和潜在的人身威胁。在“以人为本”的科学发展道路上，不仅要更加重视海事管理对社会的公益服务和对船方的权益维护，也需要高度重视海事行政执法的风险防控和海事行政执法人员的身心保障。

一、海事行政执法风险的基本体现

风险是指在一定条件下和一定时期内由人、物、环境、管理等因素构成的客观存在的潜在危险性，以及由上述因素相互作用而产生不利影响和危害后果，包括发生伤害、毁损、损失的可能性。

在水运经济飞速发展的今天，海事行政执法工作越来越重要、越来越复杂，海事行政执法人员面临的风险越来越广泛、越来越具体，并且无论是公平正义还是徇私枉法，都将直面风险。初步分析，主要体现在以下方面：

1.人身伤害风险。具体表现在：一是利害关系伤害风险。海事行政执法直接关系到海事行政管理相对人的切身利益，保障安全必然触及违法者的利益。针对违法当事人时，因海事行政执法目标的不利指向和执法结果的不利预期，引发违法当事人对海事行政执法人员的故意人身伤害可能性，或直接伤害或间接雇凶伤害，危害后果严重。二是公务意外伤害。海事行政执法工作环境复杂多变、长期水上作业不安全因素多，尤其在三峡库区成库后风、浪、雾恶劣气况明显增多、等级明显上升的环境下，意外或不可抗力造成的人身伤害的可能性和威胁时刻存在。

2.精神损害风险。具体表现在：一是因海事行政执法目标的不利指向和执法结果的不利预期，海事行政管理相对人对海事行政执法人员可能实施人身安全威胁、精神恐吓、人格侮辱、名誉诋毁等手段，影响海事行政执法人员的精神和意志，对海事行政执法工作的正常开展极为不利。二是来自各个层面，包括上级、同事、亲友等对执法过程或执法结果的不正确干预、威逼和诱导，可能导致海事行政执法人员受到精神压迫，影响海事行政执法人员的情绪和心态，引发海事行政执法人员对客观公正原则和职业谨慎原则的背弃和对职业道德的背离，从而构成精神伤害。三是长期超负荷超强度工作和因知识更新、社会期望、竞争、得罪人等因素所造成的巨大的心理压力而出现心理失衡，可能造成海事行政执法人员

职业病和心理疾病等伤害身心健康。

3.政治责任风险。具体表现在：一是海事行政执法涉及水上交通运输和经营的方方面面，并触及当地利益，无论是正常的执法，还是违法或不当的行政，都有可能导致不良的反应，包括一定规模的群体性事件，引发社会不稳定。二是因执法过错、管理缺位或不作为，海事行政执法人员和相关责任人员都将会责任追究受到相应的党纪、政纪处理，所属单位也会因此在文明创建、目标考核中受到较大影响，甚至追究刑事责任。

4.经济损害风险。具体表现在：一是因执法过错、管理缺位或不作为，受到相应党纪、政纪或者岗位考核扣分处理，直接使海事行政执法人员经济收入受损或失去岗位。二是海事行政执法行为因过错的存在，按照《国家赔偿法》规定，给行政相对人造成了经济损失的，都要承担相应的经济赔偿责任。

二、海事行政执法风险的成因分析

海事行政执法风险产生原因复杂，既有主观原因，又有客观原因；既有海事行政执法人员的自身原因，又有外部环境影响的外界原因。初步分析，主要有以下方面：

1.当前对海事行政执法风险的防控和海事行政人员的职业风险防护缺乏系

统认识和应对思考，没有明确的、可操作性的政策和措施，普遍缺乏对海事行政执法人员职业风险的预警、防范和反应机制，包括对海事行政执法人员遭遇外来的报复陷害、意外人身伤害、精神损害等风险处置预案、执法过错责任追究风险预警和疏导等。

2.海事行政执法人员在海事行政执法过程中常见的违法当事人所实施的威胁、恐吓、侮辱、诋毁等精神损害或潜在危害行为缺乏相关法律规定和具体措施，无法进行调整和约束，往往报警或相关机构人员抵达现场也无济于事，不能得到及时有效的纠正、制止。

3.当海事行政执法人员的执法过程受到不正确干预、威逼和诱导时，执法风险发生后，执法人员往往缺乏能够有效保护自己的有力证据，也难以言表。

4.海事行政执法的手段和技术、规定往往在面对日新月异、层出不穷的违法行为面前有一定的缺乏、滞后或良好的运用，导致风险几率的增大。

5.行政管理相对人为逃避法律，拒绝、阻碍海事行政执法，甚至不惜以身试法暴力对抗，对海事行政执法人员实施人身伤害和精神损害，或者不属于海事管理范畴的其他原因，但以海事管理机构和海事行政执法人员作为发泄、报复对象进行威胁或伤害。

6.海事行政执法水上作业的职业特点和恶劣气况的自然灾害影响，让海事行政执法人员随时处于风险危害之中。

7.海事行政执法人员业务素质不高、政策法规理解不透、制度措施执行不力、技术手段不熟练、突发风险临机处置经验不足、缺乏必要的职业谨慎、违反职业道德和违法行政，导致执法风险。

三、海事行政执法风险的防控对策

海事行政执法因其属性决定风险然难以避免，但只要因势利导，很多风险能够被控制、被规避、被化解，可以降到最低和可以接受的程度，使海事管理机构和海事行政执法人员免受其害。

1.高度重视海事行政执法风险及其防控，建立海事行政执法风险预警、反应和保障机制，包括风险保险、风险补贴、风险保障等，让海事行政执法活动、过程、结果和人员处于风险保护状态，提高组织和人员的风险抵御能力与信心。

2.积极依靠地方人民政府的力量，加强与公安、渔政、水利等涉水职能管理部门的联合，采取宣传、警示、劝告、制止、强制等手段多管齐下，共同应对、抵御风险，尤其是公安机关的现场处置力度与违法犯罪行为的打击力度。

3.不断健全、完善行风风险防控管理制度和措施，约束各个层面及海事行政执法的行为和活动，调动好、发挥好、保护好海事行政执法的主动性、积极性、规范性。

4.加大海事行政执法的现代化进程，大力投入科技手段，尽力减少人工操作，提高管理效率和准确度，释放海事行政执法人员现场管理劳动强度和心理压力。

5.进一步增强海事行政执法工作的透明度，加大执法结果公告和违法行为通报（包括公安机关进行制止、强制的结果），警示和教育当事人，提高海事行政执法的威慑力，增强海事行政执法人员人员的职业自信。

6.加强海事行政执法人员服务理念的更新、服务方式的优化、职业道德的教育、业务素质的培养、技术手段的应用、执法规范的养成、心理健康的疏导，防止行风行为和执法过错，并关心执法人员的学习、生活和工作，做好减压。

7.大力推行人性化管理和柔性执法，以宣传教育服务为导向，找准问题和原因，主动、及时化解管理相对人的不良情绪和过激行为，消化风险因素，避免暴力对抗和群体事件。

长江三峡通航管理局三峡通航管区党支部书记兼副主任

2010年5月8日