关于我县政策性农业保险开展情况的调查报告

关于我县政策性农业保险开展情况的调查报告

按照局领导安排，我股对我县政策性农业保险开展情况进行了回顾与小结，分析了农业保险开展中存在的问题及原因，并对农业保险的发展方向、运行机制等问题进行了探讨。

一、我县农业的基本情况

我县农业结构经过多年的战略性调整，目前已初步形成以优质小麦、玉米和黄牛、生猪为主导的四大特色产业。2008年我县农作物播种面积367.8万亩，其中粮食面积308.9万亩、油料面积17.8万亩、棉花面积15万亩、蔬菜瓜果面积25.1万亩;黄牛出栏2.72万头、生猪出栏63.38万头、山羊出栏26.27万只、禽蛋产量10744吨。

由于受地理条件的影响，我县旱涝灾害频发，农业生产和农民生活经常受到农业灾害的威胁，农民抵御自然灾害风险的能力较差。为避免自然灾害后农民和农业生产受到严重的损失，目前比较可行的方式之一就是大力发展农业保险。农业保险可以分散风险、转移风险，使农民获得必要的补偿，有助于尽快恢复正常的农业生产。

二、我县农业保险发展现状

(一)全省农业保险发展背景

为切实发挥保险业在促进农村经济发展和社会稳定中的作用,近年来，我省对市场经济条件下建立农业保险机制进行了实践探索。根据我省多年来农业保险实践，要做好政策性农业保险，必须组建一个强大的农业保险公司，搭建开展政策性农业保险业务的平台。为此，2005年3月省委书记郭金龙同志和省长王金山同志利用在北京参加“两会”的机会，就筹建安徽省国元农业保险公司与中国保监会主要领导交换了意见。2005年7月，任海深副省长又专门就此事会见了保监会李克穆副主席，就筹建农业保险公司达成共识。2006年6月，由原省政府副秘书长牛驽韬带队前往吉林安华农业保险公司实地考察，更加坚定了我省组建国元农业保险公司的信心和决心。2008年1月国元农业保险公司成立以后，成为我省首家保险法人机构，按照“政策推动、企业参股、市场化运作”模式，在政府政策支持下，经办政策农业保险业务。其运作方式、内容包括：

1、试点思路。通过政府搭建平台，采取政策性保险，商业化运作模式，积极引导农民参与保险，探索农业保险保障的新途径，为面上推广积累经验。

2、试点范围。全省选择部分重点县(区)、乡镇开展试点工作。

3、试点险种。试点阶段，开办关系农民生产生活的水稻、小麦等初始成本保险。待条件成熟后，再逐步开办其它险种。

4、保理标准。采取低保额、低保障、低收费的原则，农民对试点险种，可自愿选择一项或多项进行承保，不得强制参保。

5、政府补贴。试点阶段，各级财政通过保费补贴的办法，积极引导农民参加农业保险，对农民投保的水稻、小麦保险项目，给予保费补贴，减轻农民的保费负担。

2008年4月28日，省政府出台了《关于开展政策性农业保险试点工作的实施意见》(皖政〔2008〕42号)，确定了试点的10条主要内容：

1、试点品种。种植业保险选择种植面广、对促进“三农”发展具有重要意义的大宗农作物，包括：水稻、小麦、玉米、油菜、棉花。养殖业保险选择饲养量大、对保障人民生活和增加农民收入具有重要意义的养殖品种，包括：能繁母猪、奶牛。

鼓励各地根据我省农业产业政策、当地农业生产特色以及本地财力状况，自主选择上述品种以外的其他种植业、养殖业品种开展保险试点。

2、保险责任。种植业保险责任为人力无法抗拒的自然灾害，包括暴雨、洪水(政府行蓄洪除外)、内涝、风灾、雹灾、冻灾、旱灾、病虫草鼠害等，对投保农作物造成的损

失。

养殖业保险责任为重大病害、自然灾害、意外事故以及强制捕杀所导致的投保个体直接死亡。包括：

(1)重大病害。能繁母猪：猪丹毒、猪肺疫、猪水泡病、猪链球菌、猪乙型脑炎、附红细胞体病、伪狂犬病、猪细小病毒、猪传染性萎缩性鼻炎、猪支原体肺炎、旋毛虫病、猪囊尾蚴病、猪副伤寒、猪圆环病毒病、猪传染性胃肠炎、猪魏氏梭菌病，口蹄疫、猪瘟、高致病性蓝耳病及其强制免疫副反应。奶牛：口蹄疫、布鲁氏菌病、牛结核病、牛焦虫病、炭疽、伪狂犬病、副结核病、牛传染性鼻气管炎、牛出血性败血病、日本血吸虫病。

(2)自然灾害。暴雨、洪水(政府行蓄洪除外)、风灾、雷击、地震、冰雹、冻灾。

(3)意外事故。泥石流、山体滑坡、火灾、爆炸、建筑物倒塌、空中运行物体坠落。

(4)强制捕杀。当发生高传染性疫病政府实施强制捕杀时，经办保险机构应赔偿投保户保险金额与政府支付捕杀补贴的差额部分。

3、保险金额。补贴险种按照“低保障、广覆盖”的原则确定保障水平，以保障投保户灾后恢复生产为出发点。

确定种植业保险金额的依据为保险标的生长期内所发生的直接物化成本(包括种子、化肥、农药、灌溉、机耕和地膜成本)，暂定水稻300元/亩、小麦260元/亩、玉米240元/亩、油菜260元/亩、棉花300元/亩。确定养殖业保险金额的依据为投保个体的生理价值(包括购买成本和饲养成本)，暂定能繁母猪1000元/头、奶牛最高不超过6000元/头。

试点地区自行提高保险金额水平而增加的补贴，由当地自行负担。

4、保险费率。根据我省相关品种的多年平均损失率，并参照其他试点省份的基本水平，暂定试点期间各品种保险费率分别为：水稻5%、小麦4%、玉米5%、油菜4%、棉花5%、能繁母猪6%、奶牛8%。

5、保费补贴。种植业保险保费中央财政补贴35%，省财政补贴25%，市县财政补贴20%，种植场(户)承担20%。养殖业保险保费根据不同品种，实行差异化补贴，其中，能繁母猪保险保费中央财政补贴50%，省财政补贴21%，市县财政补贴9%，养殖场(户)承担20%;奶牛保险保费中央财政补贴30%，省财政补贴21%，市县财政补贴9%，养殖场(户)承担40%。

市、县财政分担比例由各地自主确定，原则上市级财政比例不低于县级。有条件的市、县，可适当提高财政保费补贴比例，相应减轻农户负担。市、县保费补贴不到位的，中央和省财政不予补贴。对各地自主开展的其他试点品种，所需补贴由当地自行负担。

6、保险模式。种植业保险采用“保险公司与地方政府联办”模式，经营风险由地方政府和保险经办机构共担。养殖业保险采用“保险公司自营”模式，保险经办机构在政府保费补贴政策框架下，自主经营，自负盈亏。

7、试点地区的确定。以市为单位(省属农垦企业以省农垦集团为单位)，自主自愿提出试点申请。试点申请主要包括试点工作方案、推动措施等。试点市可根据本地实际，在全市范围或选择部分县(市、区)试点。

8、保险经办机构的选择。通过招标方式，从省内具有农业保险经营资质、具备相应的业务管理经验、能够深入农村基层开展业务、承受相关经营风险较强的保险机构中，择优确定数家保险经办机构。各试点市从中选择保险机构承办本市农业保险业务。

9、保险资金管理。种植业保险资金实行“专户储存、单独核算、封闭运作、财政监督”的管理办法。养殖业保险资金由保险经办机构按照金融企业财务规则有关规定管理。

保险经办机构对政策性农业保险资金单独建账，分险种核算，并自觉接受财政部门对其农业保险保费资金使用管理情况的监督检查。

保险经办机构应根据规定建立农业巨灾风险准备金。种植业保险品种按当年保费收入25%的比例计提，保费结余亦全额转入风险准备金;养殖业保费盈余，不作为利润进行分配，逐年滚存，以备大灾之年赔付。

具体的资金管理办法由省财政厅另行制定。

10、保险赔付责任。为切实保护投保农户利益，发生灾害赔付时，各农业保险经办机构应按照规定保险金额，及时足额赔付。

发生超赔时，以市为单位核算，由各市与保险经办机构自行确定赔付责任。如市发生整体绝收，专题报省政府研究。

(二)我县农业保险试点工作进展情况

2009年1月22日，省财政厅下发了《政策性农业保险实施办法》，根据我省农业生产和保险业特点，遵循“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”原则，推进我省政策性农业保险试点工作。基本目标是：力争两到三年，全省所有市、县、区政策性农业保险覆盖面达到100%;实现当期国家政策规定的农业保险试点品种100%。同时，省民生办要求此项工作纳入28项民生工程考核。

按照市政府统一部署，我县于2009年5月13日下发了《蒙城县2009年政策性农业保险试点工作实施方案》，并配发了《蒙城县政策性农业保险考评办法》、《蒙城县农业保险实施细则》等一系列制度，政策性农业保险试点工作全面启动。我县成立了分管副书记为组长，分管副县长为副组长，各有关单位负责人为成员的领导小组，领导小组下设办公室，财政局局长任办公室主任。各乡镇也成立了以镇长为组长的领导小组，办公室设在财政所，财政所所长任办公室主任，各有关部门配合，各村支部书记为协保员。

今年我县夏季种植业保险种类主要是玉米和大豆，另有极少的水稻和棉花。为了广泛宣传，努力扩大覆盖面，我们发放明白纸25万份，做到一户一份，利用电视台做专题宣传，召开政策性农业保险动员大会，对有关人员进行培训。在操作过程中做到保费与到户清册和汇总清册一致，方能审核通过，杜绝垫交现象，严格把握政策。农险办每天一兑现，每周一通报，召开多次会议，督促进度的同时要求各乡镇把工作做实做细。县财政局和各财政所将镇村汇总清册和到户清册逐一核对，做到农户信息资料真实、细致。全县19个乡镇和三个农场共完成夏季作物投保1414914.09亩，收取农户保费计3097129.81元，占夏季作物的96.58%，位居全市第二，县配套保费也已足额到位。小麦投保到目前已完成130余万亩。

由于我县今年八月份发生了三次不同程度的自然灾害，玉米、大豆受灾，农民报险频繁，累计报险受灾面积90余万亩。国元保险公司针对受灾程度将受灾乡镇划分了“轻、中等、较重”三个类别，其中损失为“轻”的乡镇有板桥、范集、漆园、坛城、双涧、王集、小涧、许疃、庄周;损失为“中等”的乡镇有马集、白杨、岳坊;损失为“较重”的乡镇有楚村、乐土、篱笆、立仓、三义、辛集。国元保险公司在县农险办的协助下，根据报险面积、受灾程度、损失率等指标，按照拟定的方案时间，到乡镇核定赔付金额。各乡镇农险办按照核定的赔付金额造册到户，张榜公示。公示期满无异议后，发放理赔款。

(三)我县政策性农业保险工作存在的问题

政策性农业保险是一项全新的工作，政策性强，涉及面广，直接面对每户农民，财政部门投入了大量的人力，从制定方案、宣传发动到投保结束，作了大量艰苦细致的工作，但随着试点工作的进一步推进和深入，诸多制约政策性农业保险向前发展的问题也逐渐显露出来。

一是农民风险意识淡薄，对农业保险认识不足是农业保险推广的主要问题。农业生产长期“靠天吃饭”，农民大部分没有风险防范意识，由于计划经济体制的影响，我国长期实行的是发生自然灾害损失时由中央财政直接拨款救济灾民的制度，养成了农民一遇灾害

坐等救济的依赖心理，缺乏主动防范和规避风险的意识。加上农民受传统观念的束缚，侥幸思想根深蒂固，保险意识淡薄，缺乏投保积极性，严重地制约着政策性农业保险的发展。

二是农业生产分散，保险经营成本高。我县有近25万户农民，按照方案，投保清册要到户，并填列必要的到户信息，投保清册一式四份。加上宣传发动、收取保费、协调理赔、反馈信息等工作，县乡两级农险办任务重、成本高。

三是定损理赔技术落后。我们的农业保险公司(国元公司)是刚组建的，还没形成一套成熟、流畅的工作机制，保险公司人员的业务素质不是太高，出现保单发放慢、勘察理赔慢等问题。从今年我县理赔情况看，国元保险公司不仅农业灾害损失的测定技术落后，而且没有制定统一的赔偿工作流程，理赔中出现很大的随意性，容易引发严重的政策及稳定风险。在今年11月5日，安徽电视台新闻聚焦栏目组接到群众反映关于夏季作物受灾重、理赔少等问题，该栏目组到我县篱笆镇进行调查采访，就指出了理赔不及时、查勘不到位、金额不够标准等现象。由于国元保险公司不能够精确定损到户，我们在实际的操作中无所适从，为了减小矛盾，大部分乡镇只有平均分配，显然与政策不符。

四是市级下达考核任务与省政府要求和实际情况不符。省政府实施方案要求农民投保自主自愿，本不应该下达任务指标，而且今年我县小麦投保任务数168万亩也与实际种植面积不符。根据2009年《蒙城统计年鉴》，全县小麦种植面积1551299亩，与下达的任务数相差近13万亩，分解到乡镇后差距较大。如：双涧镇小麦投保任务83000亩，统计种植面积71500亩;乐土镇小麦投保任务150000亩，统计种植面积140600亩。

三、加快发展我县政策性农业保险的建议

(一)加强政策性农业保险宣传教育

政策性农业保险作为一种重要的风险损失的补偿方式，在大部分地区还远未被农村居民所接受。农民的保险意识非常浅薄，对农业保险的作用还心存疑惑，农民不信任又不适应交钱让社会来保护自己。为此应加大宣传力度，通过农民喜闻乐见的多种渠道和方式，加大农业保险知识的普及力度，培育农民保险意识，加强农业人口对保险职能的认识，使其认识到保险是稳定生活、恢复生产、保障经济有效的风险管理手段，进而自觉地参加保险，从而提高政策性农业保险的参保率和覆盖面，推动政策性农业保险稳步向前发展。

(二)加快农业保险立法进程

由于农业保险的政策性属性，各国在发展农业保险时都是立法先行，给予充分的制度保障。如美国的《联邦农作物保险法》、日本的《农业灾害补偿法》等，都在各自的农业保险发展过程中发挥了重要的促进和保障作用，但中国农业保险法始终处于缺位状态，这严重制约了农业保险的健康发展。建议有关部门应该加快农业保险立法进程，明确农业保险的政策性属性以及在国家农业保护制度中的主体地位，明确规定农业保险的目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的职能作用、经营主体资格、农民的参与方式、保险双方权利义务、会计核算制度、精算制度、初始资本金筹集数额和方式、财政补贴标准及计算方法、管理费和保险费分担原则、异常灾害条件下超过总准备金积累、赔款和处理方式、税收规定、各有关部门的配合、资金运用等内容，为农业保险提供法律保障，促进政策性农业保险的法制化、制度化、规范化发展。

(三)修正“自主自愿”原则，提高试点地区政策性农业保险的覆盖率。在不断增加试点地区的同时，努力提高试点地区内农户的参保率。通过农业保险单位的增加，在直接保险层面上通过大数法则在更广空间上实现风险分散。国外实践证明，单纯提高保费补贴并不能有效提高农业保险的参保率，如果完全实行自愿保险，农业保险市场的逆向选择问题就会非常严重，不仅不能提高参保率，甚至会出现低参保率与高保费之间的恶性循环，导致农业保险市场萎缩。例如美国作为世界上保险业最发达的国家，从1939～1995年的50多年间在政府大量补贴的情况下，农民投保农业保险的积极性却很低，直到1994年美国政府采取

有条件的强制措施后，才使农业保险的参与率提高到80%左右。结合发达国家实践经验，立足于我国农村实情，建议对关系国计民生的种植业(水稻、玉米、小麦、大豆、棉花等)和养殖业(猪、牛、羊等)实行适度的强制性保险，可将各种支农优惠政策和贷款优惠政策与政策性农业保险结合起来，例如规定从金融机构获得贷款的农户必须参加政策性农业保险或者参保政策性农业保险的农户享受信贷优先、利率优惠等政策，这样既能规避农户的逆向选择行为，提高政策性农业保险的覆盖面以在更广阔的空间范围内充分分散风险，又能降低农户贷款的违约风险，保证农村信贷更好的发挥服务“三农”的作用。

计划经济体制的影响，我国长期实行的是发生自然灾害损失时由中央财政直接拨款救济灾民的制度，养成了农民一遇灾害坐等救济的依赖心理，缺乏主动防范和规避风险的意识。加上农民受传统观念的束缚，侥幸思想根深蒂固，保险意识淡薄，缺乏投保积极性，严重地制约着政策性农业保险的发展。

二是农业生产分散，保险经营成本高。我县有近25万户农民，按照方案，投保清册要到户，并填列必要的到户信息，投保清册一式四份。加上宣传发动、收取保费、协调理赔、反馈信息等工作，县乡两级农险办任务重、成本高。

三是定损理赔技术落后。我们的农业保险公司(国元公司)是刚组建的，还没形成一套成熟、流畅的工作机制，保险公司人员的业务素质不是太高，出现保单发放慢、勘察理赔慢等问题。从今年我县理赔情况看，国元保险公司不仅农业灾害损失的测定技术落后，而且没有制定统一的赔偿工作流程，理赔中出现很大的随意性，容易引发严重的政策及稳定风险。在今年11月5日，安徽电视台新闻聚焦栏目组接到群众反映关于夏季作物受灾重、理赔少等问题，该栏目组到我县篱笆镇进行调查采访，就指出了理赔不及时、查勘不到位、金额不够标准等现象。由于国元保险公司不能够精确定损到户，我们在实际的操作中无所适从，为了减小矛盾，大部分乡镇只有平均分配，显然与政策不符。

四是市级下达考核任务与省政府要求和实际情况不符。省政府实施方案要求农民投保自主自愿，本不应该下达任务指标，而且今年我县小麦投保任务数168万亩也与实际种植面积不符。根据2009年《蒙城统计年鉴》，全县小麦种植面积1551299亩，与下达的任务数相差近13万亩，分解到乡镇后差距较大。如：双涧镇小麦投保任务83000亩，统计种植面积71500亩;乐土镇小麦投保任务150000亩，统计种植面积140600亩。

三、加快发展我县政策性农业保险的建议

(一)加强政策性农业保险宣传教育

政策性农业保险作为一种重要的风险损失的补偿方式，在大部分地区还远未被农村居民所接受。农民的保险意识非常浅薄，对农业保险的作用还心存疑惑，农民不信任又不适应交钱让社会来保护自己。为此应加大宣传力度，通过农民喜闻乐见的多种渠道和方式，加大农业保险知识的普及力度，培育农民保险意识，加强农业人口对保险职能的认识，使其认识到保险是稳定生活、恢复生产、保障经济有效的风险管理手段，进而自觉地参加保险，从而提高政策性农业保险的参保率和覆盖面，推动政策性农业保险稳步向前发展。

(二)加快农业保险立法进程

由于农业保险的政策性属性，各国在发展农业保险时都是立法先行，给予充分的制度保障。如美国的《联邦农作物保险法》、日本的《农业灾害补偿法》等，都在各自的农业保险发展过程中发挥了重要的促进和保障作用，但中国农业保险法始终处于缺位状态，这严重制约了农业保险的健康发展。建议有关部门应该加快农业保险立法进程，明确农业保险的政策性属性以及在国家农业保护制度中的主体地位，明确规定农业保险的目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的职能作用、经营主体资格、农民的参与方式、保险双方权利义务、会计核算制度、精算制度、初始资本金筹集数额和方式、财政补贴标准及计

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