行政组织中的决策

行政组织中的决策

一、行政组织决策的特征

1、行政组织决策的特征

行政组织决策是指行政组织系统为履行行政管理职能，就面临所要解决的行政问题而制定和选择活动方案，做出各种决定的过程。行政组织决策的特征主要有：

（1）行政组织决策主体的特殊性。行政组织决策的主体是具有行使国家行政权力的行政组织。

（2）行政组织决策内容的特殊性。行政组织决策的内容及对象是国家或社会的行政事务，其决策目的是为了谋求社会的公共利益。

（3）行政组织决策依据的特殊性。行政组织决策与其他决策的一个重要区别还在于行政组织决策的制定及其实施都必须以国家的有关法律法规为依据。

（4）行政组织决策作用方式的特殊性。行政组织决策是以公共权力为后盾，通过行政的方式作用于社会，作用于公民。行政组织决策对社会具有强制力的作用。

（5）行政组织决策后果的特殊性。行政组织决策的后果及影响一般比较重大，它会影响到社会的共同利益和公民的直接利益。

2、行政组织决策的类型

（1）根据决策主体决策方式的不同，可分为经验决策和科学决策。

经验决策是指决策主体根据经验所作出的决策。即决策者在决策过程中，对决策对象的认识、对决策目标的断定都是凭借主观经验和逻辑思维能力来进行判定的。

科学决策就是指决策者依据一定的科学方法或技术而进行的决策。即决策者在决策的过程中对决策对象的认识、对决策特点及规律的研究、对决策目标的选择、对决策方案的确定等，都是建立在科学论证的基础上。

（2）根据决策目标所涉及的规模和影响程度的不同，可分为战略决策和战术决策。

战略决策是指那些带有全局性的和方向性的重大决策。这种决策一般说来其影响比较深远，涉及的范围比较广泛，带有方向性、原则性和宏观性。这种决策一般由高层组织作出。

战术决策是指那些局部性的、短期的和比较具体的决策。战术决策是战略决策的延续和具体化，它主要服务于战略目标的实现。

（3）根据决策内容的具体情况不同，可分为程序性决策和非程序性决策。

程序性决策是指那些常见的、定型的和重复性的决策。这种决策的内容较为确定，有一定的常规可循，一般属于日常的工作范围，因而也称例行性决策。

非程序性决策是指新出现的、非常见的和无常规可循的决策。这种决策往往具有开创性和革新性。

（4）根据决策所具有的条件的可靠程度的不同，可分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。

确定型决策是指决策的环境、条件确定，决策的后果也可以确定的一种决策。这种决策由于各种因素和条件都比较明确、确定，每一种决策方案的结果也比较清楚，所以只要比较各个方案的优劣就可以了。

风险型决策是指决策的环境、条件可以确定，但不能完全控制，每一环境和条件下决策的后果虽然可以预测，有一定的把握，但仍需要冒一定的风险。

不确定型决策是指决策的环境、条件等因素都不能确定，决策后果也无法预测和确定的决策。

二、行政组织决策的程序与方法

1、行政组织决策的程序

行政组织决策的程序是指行政组织在决策过程中所必须经过和遵循的工作次序和工作步骤。按照科学的决策程序进行决策，能够帮助行政组织认识和掌握决策过程中的客观规律，提高决策的正确性和有效性。行政组织决策的基本程序为：

（1）发现问题，确定目标。发现问题是行政组织进行决策的起点，任何决策都是从发现问题开始的。发现问题后，即要确定解决问题所应达到的结果和目的，这些结果和目的就是决策的目标。一般来说，正确的目标应该具备三个基本条件：①定量化。②有一定的时间限制。③要明确责任。

（2）调查研究，拟定方案。目标确定后，就要为实现目标寻找和设计出最佳的途径和办法。这便进入了行政组织决策的第二个阶段。在这个阶段，主要是搞好两个方面的工作：第一，要进行周密的调查研究。第二，在调查研究的基础上，拟定若干个备选方案。拟定方案时应注意：①方案本身要有可行性。②方案要有多样性。③方案要有完备性。④方案要有突破性。⑤方案要尽可能定量化。

（3）分析评估，方案选优。各种备选方案拟定好以后，就进入了决策的第三个阶段，最后选择出来的决策方案应该是能够用最短时间、最小代价、最好的效果实现决策目标的那一个决策方案。

如何进行决策方案的选择，一般来说，在决策方案的选择和优化过程中，应该坚持的原则有：①方案的选择要以目标为准绳。②方案的选择要坚持整体利益的原则。③方案的选择要符合客观实际情况。④方案的选择要坚持民主集中制的原则。

（4）局部试点，完善决策。方案确定以后，就进入了决策的最后一个阶段。但是，最后择定的方案，不能马上大规模付诸实施，还必须对其进行局部试点，以验证和检验其实施的可靠性。

2、行政组织决策的方法

（1）调查研究的方法。调查研究是行政组织决策科学化的基础。常用的调查研究方法主要有：①系统化调查。②定量化调查。③程序化调查。

（2）科学预测的方法。预测就是在研究分析事物过去和现状的基础上，找出其内在规律，然后根据其发展趋向，推测事物未来发展状况的方法。常见的预测方法主要有：①经验推断预测法。第三，预测结果的统计性。②头脑风暴法。③数学模型法。④模拟试验法。

三、现代行政组织决策体制

行政组织决策体制就是指进行行政组织决策的体系，它是用制度形式固定了的承担行政组织决策任务的机构、人员设置、职权划分以及运行关系的模式。行政组织决策体制，是一个功能齐全的组织体系，它是以决策的中枢系统为核心，以参谋咨询系统和情报信息系统为辅助的相互配合、相互衔接、彼此协调的决策体制。

1、行政组织决策的中枢系统。中枢系统也称为行政组织决策中心或政府首脑机关，它是由各级行政组织领导者构成，在各级行政组织中拥有最高行政决策权，并在组织决策中起核心作用和主体作用的组织系统。它在行政组织决策体制中处于统帅和支配地位。决策中枢系统的主要任务是：（1）确定决策问题和决策的目标体系。（2）选定“满意”的决策方案。（3）指挥局部试点，反馈完善决策。

2、参谋咨询系统。参谋咨询系统是由多学科的专家、学者组成的，采用官方或者非官方的形式专门从事智力开发，协助中枢系统进行决策的辅助性组织。参谋咨询系统的主要任务是：（1）协助决策者发现问题，分析问题。（2）为决策者提供解决问题的方案、途径和方法。

3、情报信息系统。情报信息系统是由专职人员、专门设备、有关运转程序和制度组成的专门从事信息的收集、加工、传递、贮存等信息服务性的综合机构。情报信息系统的主要任务就是对组织管理过程中的各种科学管理，为行政组织决策中枢系统和参谋系统提供优质的信息服务。

四、组织决策的理论模型

1、理性决策模型

这是诺贝尔经济学奖获得者、美国行政学家西蒙首创的一个分析模型。作为决策理论研究的开创者，西蒙的概念体系的一个核心部分，便是把“过程”的观念引入决策研究之中。西蒙把决策过程的第一阶段——探查环境，寻找达成决策要求的条件，称为“情报活动”；第二阶段——创制、分析可能采取的行动方案，称为“设计活动”；第三阶段——从可以利用的行动方案中选出一个可行的、合理的方案，作为行动的准则，称为“抉择活动”；第四阶段——对过去的抉择进行评价，称为“审查活动”。

西蒙指出，一般来说，“情报活动”先于“设计活动”，“设计活动”又先于“抉择活动”，所以可以构造一个基本的过程序列：“情报活动→设计活动→抉择活动→审查活动”。但是，另一方面，阶段循环比这种循环序列要复杂得多，决策的每一个特定阶段，其本身就是一个复杂的决策过程。

2、系统分析模型——政策为系统的产出

这是美国政治学家伊斯顿所提出来的一个决策分析模型。他针对传统政治学单纯的从制度的静态分析进行研究所存在的问题，提出动态的、研究政府运行过程的政治系统论。他认为，政治系统指相对关联的结构与过程所形成的团体，其功能在于为某一个社会提供权威性的价值分配。作为一个系统，它为了适应外在环境所产生的环境压力，必须随时采取对应措施，作为必要的决策；环境中所产生的影响政治系统稳定的压力为投入；环境则指被界定的政治系统的界线之外的任何条件或情境；政治系统的产出是系统的权威性的价值分配，以及这些分配所构成的公共政策。

系统分析模型描绘公共政策为政治系统的一种产出。总之，伊斯顿的系统分析模型，从一个动态的视角，生动地描述了涉及政治决策过程的各种因素，即系统、环境、需求与支持的投入、转换过程、产出的政策以及反馈等，并且描述了这些因素在整个政治运行过程的位置，为科学地认识政治过程提供了一套有效的概念工具。但这仅仅是一个初步的模型，有许多问题尚没有得到正面的回答。

3、渐进决策模型

这个模型是由美国政治经济学家林德布洛姆提出来的。他认为，政策的制定只是根据过去的经验，经由渐进变迁的过程，而达成共同一致的政策。政策制定过程一般都是以现行政策作为一个基本方案，与其他的新方案相互比较后，作出哪些现行政策应修改，或应增加哪些新政策的决策。这里所说的所有其他方案，都是对现行政策所作的小规模的或大规模的调

整，或者两者综合进行。决策者在决策过程中仅做边际性的调整，问题的解决在于边际的比较，决策抉择与边际，并不全盘考虑每一项计划或每一个方案。林德布洛姆认为，政府决策的全过程为渐进调整过程的根本原因在于：

（1）在多元的社会环境之下，政府为维持社会的稳定，获取政策支持，通常希望保持现行的计划，而不愿意从事全面性的政策改革，因为它虽然可能促进特殊的社会目标，但相对地也要付出可观的代价。

（2）之所以运用渐进调整的策略，还是政治上的权宜之计。

（3）政党与政治领袖对于基本国策的看法是一致的，当他们在竞选或争取选票以及其他争取公民支持的时候，仅对每项政策提出渐进的修改而已。

（4）转轨的困难。现行计划可能已经投入巨额的资本，因而排除了任何根本上的变革。

（5）技术上的困难。决策者并没有足够的时间、智慧或经费，用以调整所有的政策方案。

4、团体决策模型。这是美国政治学家杜鲁门提出的一个决策分析模型。他的观点集中反映在1971年出版的《政府过程》中。

团体决策分析模型的基本命题：团体间的交互影响为政治活动的中心事实。一般而言，具有共同利益的个人，均正式或非正式地结合成某一个团体，以便向政府提出他们的需求，这种利益团体的存在，乃是政治生活的主要特征之一。团体成为个人与政府间的重要桥梁。政府决策过程实际上是团体间争取影响政策的过程，在这种影响之下，政策变成为各种团体之间竞争后所造成的均衡。这种均衡取决于各个利益团体的相互影响力。一旦这种影响力的格局发生变化，政策便可能随之改变。

团体影响力的大小取决于以下诸因素：成员的多少、财富的多少、组织能力的强弱、领导能力的高低、与决策者接近或远离以及团体内部的凝聚力等。

杜鲁门指出，在团体影响的政治运行机制中，政治系统的主要任务应该是建立团体之间的竞争规则、安排妥协与平衡利益、制定政策用以规定妥协的方式、执行妥协以解决团体间的冲突。

五、组织决策的科学化

决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是行政决策的理论和方法，并采用科学合理的决策程序进行决策。实现决策科学化的要求是建立完善的决策系统，提高决策参与人员的素质，按照科学决策的原则进行决策。

1、建立健全组织决策系统。现代化的组织决策系统是由以决断子系统为核心，以信息、参谋、监控子系统为支持而组成的有机整体。建立健全决策系统，应做到：（1）合理设置各子系统。（2）充实参谋咨询机构和信息工作机构。

2、遵循科学决策的原则。（1）信息原则。（2）预测原则。（3）程序原则。（4）可行性原则。（5）民主集中制原则。

3、提高决策者和参与者的素质。决策人员的素质高低决定了决策的水平，提高决策人员素质是决策系统改进的重要内容之一。（1）要加强决策者集体的班子建设。（2）提高参谋咨询人员的业务素质。（3）提高信息人员的素质。

六、组织决策的民主化

决策民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及决策研究组织能够充分参与组织决策的过程，在决策中反映广大人民群众的根本利益和要求，并在决策系统及其运行中，形成民主的体制、程序及气氛。决策民主化是决策目标民主化和决策过程民主化的统一。

1、把民主机制引入决策系统，营造良好的决策氛围。

2、重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用。加强专家学者在决策中的地位和作用，这既是在高层次上民主化的体现，也是实现决策科学化的重要保证。（1）保证参谋机构的相对独立性。（2）在咨询机构内形成民主气氛，鼓励不同观点的自由讨论。（3）参谋咨询人员要准确定位。

3、提高政治生活透明度，实现决策目标的民主化。政治生活透明就是政务公开、政治民主。（1）建立重大问题的通报制度。（2）强化对决策的新闻舆论监督。（3）增强社会公众参与决策的意识水平。

七、组织决策的法制化

决策法制化是指通过宪法和法律来规定和约束决策主体的行为、决策体制和决策过程，特别是通过法律来保障广大人民群众参与组织决策的民主权利，并使组织领导者的决策权力受到法律和人民群众的有效监督。决策法制化是我国实现“依法治国”战略方针的一个重要方面，也是实现决策科学化和民主化的重要保证。

1、理顺决策主体关系，完善决策规则。特别是要理顺同级政权机关的中国共产党组织、人民代表大会与政府这三个决策主体之间的关系。理顺这三者的权限、范围的原则是，既要保证党组织对决策工作的领导，又要保证人大的最高决策权，以及保证和发挥政府在决策中的独立地位和作用。具体措施有：（1）党政分开。（2）理顺党委对决策的领导权与人大最

高决策权的关系。（3）处理好人大与政府的相互关系。（4）人大在监督政府决策时，应切实加强与政府的联系，了解政府的实际工作情况，促使政府决策的合法性、合理性与可行性。

2、决策程序法制化。决策程序法制化，就是将决策过程中最重要的步骤、程序以法律规范的形式确立下来。旨在防止少数决策者草率行事、滥用职权，或有意把一些方案不经过审议而出台的行为。决策过程中应加以规范的程序有：（1）调查程序。（2）方案设计程序。（3）可行性论证程序。（4）社会交流程序。（5）决策合法化程序。

3、充分发挥决策监控子系统的作用。（1）发挥内外两大监控体系的作用。（2）依法保护监控子系统成员的权利，既保护他们言论、批评、监督政务的权利，也要保护他们不要因为监督政务而受到打击、报复。

总之，科学化、民主化与法制化是现代决策的三个互相联系、密切配合的方面，民主化是现代化行政决策的基础，科学化是现代化行政决策的主导，而法制化则是现代化行政决策的保证。