行政法释义

附件十

行政法释义

2015年局工作任务九个着力之一是着力推进依法行政，依法治检，为推进法治教育，加强普法宣传，也应部分同事提议，现将行政法讲课要点，经删减整理，供学法参考。

法律调整规范人的行为，根据调整内容不同，可划分成不同的法律部门或部门法。2008年国务院发表《中国的法治建设》白皮书指出，我国的法律体系由七个法律部门和三个层级的法律规范构成。七个法律部门是：宪法及相关法，刑法，民商法，行政法，诉讼与非诉程序法，经济法，社会法。三个层级是：法律，行政法规，地方性法规、自治条例和单行条例。

一、行政法的内容、组成

行政法是调整行政关系的法律规范的总和。按照中国人民大学吴鹏教授通俗形象的说法，行政法就是讲两个人、一件事、四个行为即214：两个人是指“官”和“民”，一件事是指“官管民、民告官”，四个行为中“官管民”——行政管理；“民告官”三个行为，民向官告——国家赔偿；民向官的上级告——行政复议；民向法院告——行政诉讼。不同行为对应不同身份，行政管理中是行政机关与行政相对人；国家赔偿中是赔偿申请人与赔偿被申请人或义务人；行政复议中是复议申请人与被申请人，上级机关是复议机关；行政诉讼中是原告与被告。

例如网络和媒体曾报道，安徽检验检疫局一工作人员的亲戚，被合肥某区城管队员误当成传销人员而打伤。在这起事件中，城管人员

并非个人私自行为，而是在履职行为中，侵犯了行政相对人的身体健康权，造成了精神损害和财产损失：医疗费、营养费、护理费、误工费等。如果向区城管局主张侵权损害赔偿即是提出国家赔偿；如果区城管局不予赔偿或对赔偿不满意，转而向其上级要求就是行政复议；如果对复议结果不满意，向法院起诉或不经复议直接到法院起诉，就是行政诉讼。

行政法根据规范对象可划分为三个组成部分。

1．行政主体部分：《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等2．行政行为部分：《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《政府信息公开条例》等；

3．行政救济部分：《行政复议法》、《行政复议条例》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等；

通俗讲，第1部分是规范“官”的，第2部分是规范“官”怎么管的，第3部分是规范“民”怎么告的。

二、行政法的原则、核心

国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发【2004】10号）中提出的基本要求即是行政法的6个基本原则：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

合法行政是最基本、最首要的原则，要求我们具体执法时要有授权、按程序。诚实守信原则有的教材又称为信赖利益保护原则，对外贸易中，时常以检验检疫机关出具的证书作为贸易结算凭据之一，比如水尺记重的重量证书、某矿物含量的品质证书、检验证书等，就涉

及信赖利益保护问题。某分支局对台进口废物证书误用出口证书缮制，后做更改。对方律师要求解释并质疑证书作假。在回复陈述中，我方就强调检验结果、结论始终一致不变，证书形式瑕疵，根本不可能造成对方信赖利益损失。

行政法的核心是“控权法”，它是限制公权力，保护行政相对人的合法权益，通俗讲就是对付当“官”的，保护“民”的。社会契约理论认为人权天赋，为了国防、治安等公共利益而通过法律契约的方式，牺牲让渡部分私权给公权。授权多少就行使多少，没有授权就不能行使，所谓公权“法无授权即禁止”，私权“法无禁止即可行”。

理解行政法的核心、本质、功能是“控权法”，能有效帮助我们深入学习、理解行政法。现从下面三个方面阐述，帮助理解领会。

1．举证责任

《刑事诉讼法》是“官告民”，“民”并没有责任证明自己无罪，检察官要控告必须拿出确凿证据证明“民”违反《刑法》规定，即“官告民，官举证”。所以，刑法帝王条款是罪刑法定。

《民事诉讼法》是“民告民”，是平等民事主体就人身、财产损害提起诉讼，因为主体平等，所以举证责任是“谁主张，谁举证”，民法帝王条款是诚实信用。

《行政诉讼法》是“民告官”，举证责任是“民主张，官举证”，举证责任倒置。就因为行政法是控权法，公权力机关须证明自己有授权、行为合程序。这是针对行政管理方实体上的单方意志性、强制性，从程序上对管理方限制、对相对人救济，对双方权利义务的制衡。

行政法极重要条款是比例原则，属合理行政原则之一，即要求行政机关在多种实现管理目标的手段中，应选择对当事人权利影响最小的。对争议、疑义难决，应做出对相对人有利的解释。

2．当事主体

北京大学行政法学博士舒杨先生在其《三大诉讼法比较》书中，对近亲属专门做了对比。《刑事诉讼法》第188条规定法院不能强制犯罪嫌疑人的父母、配偶、子女出庭作证。出于打击犯罪目的，刑诉法对近亲属限制为：“父母、配偶、子女、同胞兄弟姐妹”。

《民事诉讼法》在刑诉法基础上，改“同胞兄弟姐妹”为“兄弟姐妹”，不再限制必须同父同母，增加“祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女”为近亲属，扩大了以近亲属名义提起民事诉讼的主体，保障当事人及其亲属的正当合法权益。

《行政诉讼法》在民诉法基础上再增加“其他具有扶养、赡养关系的亲属”为近亲属，就因为行政法是控权法，一旦行政相对人死亡或丧失行为能力，通过尽可能扩大行政相对人求偿主体，来约束、苛责公权力，维护社会公平正义。

3．具体法条

《行政复议法》第9条规定：当事人可以自六十日内提出行政复议申请；但是法律规定超过六十日的除外。第31条规定：行政复议机关应六十日内作出复议决定；但是法律规定少于六十日的除外。这两个法条都有60日除外，易混淆，但只要记住行政法是控权法，就迎刃而解：行政相对人提起复议，复议期限最少是60日，另有规定

期限更长的，要按照更长的计算；复议机关做出复议决定须在60日内完成，另有规定期限更短的，要按照更短的计算。

《动植物检疫法》第44条当事人对检疫机关的处罚决定申请复议的规定，与《行政复议法》规定不一样。根据特别法优于一般法，应以复议法为准。

三、行政法的位阶、层次

法律是有上下位阶层次的，宪法、法律之下是行政法规（如上图左），再往下分叉为部门规章与地方性法规、规章，地方性法规是省、自治区、直辖市人大制定的地方性法规，简称“省法规”，同级政府制定的简称“省规章”，较大市人大、政府制定的则简称“市法规、市规章”，这较大市是指省会所在城市、特区所在市和国务院批准的市，我省目前仅合肥市、淮南市享有市级地方立法权。省法规、省规

章与市法规、市规章是上下位阶关系（如上图左），而部门规章与省法规、省规章、市法规、市规章没有上下位阶关系，仅是适用地域范围不同,部门规章适用于全国。部门规章与省规章、市规章发生冲突，由国务院裁决；部门规章与省法规、市法规发生冲突，国务院觉得应当适用地方性法规的，就适用地方性法规；国务院觉得应当适用部门规章的，则要提请全国人大常委会裁决。

规范性文件是抽象的、针对不特定对象、反复适用的，具体的、针对特定对象的、一次性的公告、处罚决定等不是规范性文件。2000年《立法法》生效后，国务院颁布了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，明确只有国务院制定的规范性文件才能称行政法规，一般称“条例”，也可称“规定、办法”。国务院根据全国人大及常委会授权制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”，以示区别，如《不动产登记暂行条例》。

国务院的组成部门（各部、委）和直属机构（总局、总署）可以制定部门行政规章，即俗称的“部令、局令”。部委管辖的二级局如海洋局、铁路局没有规章制定权。国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。

相对法律原则的抽象性、模糊性，法律条文作为法律规则是具体而明确的。但行政机关在执行中仍难免模糊、不确定，导致随意性。如法律条文规定对一违法行为给予10万以上、100万以下罚款，实施条例为避免行政裁量权过大、同一事不同罚和权力寻租腐败，而细化规定这一违法行为的第1种情况处10万以上、30万以下罚款；第

2种情况处30万以上、50万以下罚款……等。具体执行部门可能要制订部门规章，细化规定第1种情况a项处10万以上、15万以下罚款,b项项处15万以上、30万以下罚款等，到基层部门可能还制订规范性文件，再做细化。实例：全国人大常委会制订《食品安全法》，国务院制订行政法规《食品安全法实施条例》，质检总局制订部门规章《进出口食品安全管理办法》，我局制订规范性文件《安徽进口食品检验监督管理办法》。行政法从粗到细的层级，如上图右所示。四、行政行为法剖析、简述

如果将《商检法》、《动植检法》、《卫检法》、《海关法》等单行法理解成具体法、实行法，行政行为法部分可相对看作是总体法、程序总则。简略阐述如下：

1．《行政处罚法》颁布较早，亮点之一是强调了被处罚人可以陈述、申辩，不会因态度而被加重处罚；亮点之二是引入了听证会制度，责令停产停业、吊销证照、较大数额罚款都可要求召开听证会。但在处罚设定上，法律、法规、规章均可；在委托上，可委托管理公共事务职能的组织；听证会结果也仅作为最终处罚决定的参考。

2．《治安管理处罚法》由条例升格而来，是《行政处罚法》的特别法，即在治安领域，如果没有达到犯罪程度，就由公安部门依照该法处罚，这时公安部门行使的仍然是行政管理职能，对其做出的警告、罚款、吊销证照、行政拘留等不服，可复议，可诉讼。如果达到犯罪程度，公安部门依照《刑事诉讼法》所赋予的刑事侦查职能，行使拘传、（刑事）拘留、逮捕等司法行为，则不可提起行政诉讼。对错抓、错捕可

申诉，可申请国家赔偿中的司法赔偿。司法拘留则是法院对违反法庭秩序、拒不履行法院生效判决等人，采取的惩诫措施。

3．《行政许可法》中的行政许可，就是俗称的行政审批，相对处罚是负担性行为，许可是授益性行为。在设定许可上，该法取消了部门规章设定权，体现出限权，但做了折中，保留省一级政府规章可设定期限为一年的临时许可。同时该法引入了“证据排他”，第48条规定：行政机关应当根据听证笔录，做出行政许可决定。即仅依据听证会上出示的证据做出唯一性、最终性决定，从而真正引入了听证会制度。行政许可的收费，只能由法律、行政法规规定。在委托上，限定只能委托其他行政机关。

4．《行政强制法》运用立法技巧，将行政强制措施与行政强制执行寓于一法。前者是预防性、临时性，与后者之间须有一个行政决定，而相对人又拒不履行或无人履行才会运用后者。例如某企业涉嫌逃税，税务机关不能立即强制执行，可先查封厂房、设备，冻结存款，待调查清楚责令补交税款、罚款而企业拒不履行时，才可强制执行，如拍卖资产，划扣存款。《卫生检疫法》及实施细则对染疫人隔离，对染疫嫌疑人留验，如同警察约束醉酒者醒酒一样，是限制人身自由的行政强制措施，并非行政处罚。

《行政强制法》是经过各方十多年博弈妥协的产物，真正体现了我国行政立法的文明进步。该法规定设定行政强制，只有法律法规，完全排除了行政规章。具体法规中，行政法规可设定除限制人身自由、冻结存款汇款2项以外的强制措施，地方性法规只能设定查封、扣押

2项强制措施。行政强制执行只能由法律保留，进一步排除法规。第17条行政强制措施权不得委托，人员须有资格，真正体现了限权。5．《政府信息公开条例》是行政法规，尚未升格为法律，相对《保密法》制订多年而言，在立法上显得保密有余，公开不足。政府信息公开是原则，不公开是例外。属于主动公开的，应在20个工作日内公开；行政机关收到信息公开申请，能够当场答复的，应当场答复。不能当场答复的，应在15个工作日内答复。各级行政机关应在每年3月31日前公布信息公开工作年度报告。职业打假人常常是从申请监管情况公开、证书内容公开着手，不满意或发现瑕疵，再申请行政复议，进而提起行政诉讼以达诉求。（法制处/王晓春）