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国际法问题的挑战与回应

一、国际恐怖主义与反恐活动的法律性质

要有效地打击日益猖獗的国际恐怖主义活动，必须首先对国际恐怖主义的概念和性质在法律上予以明确界定。但在什么是国际恐怖主义这个问题上，到目前为止国际社会并未形成一个可以为各国普遍接受的定义。同样世界各国对国际恐怖主义活动的法律性质分歧也很大。国际法学界的主流观点认为，国际恐怖主义活动是一种严重危害国际和平与安全的国际罪行。但以美国为首的一些西方国家出于政治图谋硬是将国际恐怖主义活动列入国际法上的战争行为，而且要向这种战争“宣战”。笔者认为，国际恐怖主义活动和反恐活动都不属于国际法上的战争行为。国际法上的战争具有明显的法律特征，而恐怖主义行为和反恐活动并不具备这些特征。首先，只有国家间的武装敌对才是国际法上的战争。其次，战争是敌对国家之间相互使用武力造成的冲突。尽管现代国际法淡化了战争的形式要件，但对战争的主体要求并未改变。“9?11”事件是一个非国家组织对一个国家进行的，该事件的行为者不具有国际法上的战争所要求的主体地位，因而“9?11”事件不构成国际法意义上的战争。反恐怖活动也不属于国际战争法的范畴，将战争扩大适用至反恐领域，实质上抹煞了战时法与平时法的界限。国际恐怖主义活动应定性在国际犯罪的范畴，反恐活动则是打击国际犯罪活动。

二、当前反恐活动对现行国际法提出的挑战

“9?11”事件诱发的一系列反对恐怖主义活动，尤其是美国主导的反恐“战争”，对国际法和国际秩序造成了极大的冲击和挑战，突出表现在：

（一）对国家主权的侵蚀

主权是国家最主要、最基本的权利，是国家固有的，并非由国际法所赋予的。然而，“9?11”恐怖事件后的一系列打击恐怖主义的活动却似乎淡忘了当代国际法律制度中还有国家主权的存在。在没有得到确切证据证明究竟是谁制造了恐怖事件，也更没有确切证据证明恐怖事件的制造者究竟在哪个国家内，美国极其忠实的跟随者就对主权国家阿富汗狂轰滥炸。对于恐怖主义对美国造成的巨大灾难，国际社会给予了充分的同情和援助，但应当警惕美国假借反国际恐怖主义的名义侵犯别国主权、领土完整和国家统一。从国际法的角度来看，针对阿富汗的狂轰滥炸事实上藐视了国家主权的存在。

（二）对联合国作用的淡漠

联合国安理会是联合国在维持国际和平与安全方面负主要责任的机关。在打击恐怖主义的组织机构方面，早在1972年联合国便成立了一个“国际恐怖主义特设委员会”。到2007年初，联合国及其专门机构主持制定了13个关于制止国际恐怖主义的国际公约。应该说打击国际恐怖主义在联合国框架体制下通过国际社会的共同努力是能够予以解决的。然而，“9?11”事件后的一系列打击恐

怖主义的活动却把在当代国际法律体制中能够发挥重要作用的联合国搁置一边了。美国政府漠视联合国的存在和作用，在没有经过联合国授权的情况下，也没有任何合法事实根据的情况下，对主权国家发动了一场冠之以“打击国际恐怖主义的战争”，这事实上是对联合国权威的蔑视与挑战。

（三）对自卫权规则的突破

国际反恐与自卫本来扯不上任何关系。因为恐怖主义活动并非以国家的名义从事的“武装对立”，因而根本谈不上“自卫权”行使的问题。只不过“9?11”事件发生后，美国大肆宣称“无人能够阻止美国在恐怖主义袭击面前采取自卫行动”。美国的自卫权理论主要在三个方面对传统的自卫规则有了突破：一是突破了自卫的适用范围。攻击美国的是国际恐怖分子，美国却对阿富汗国家行使自卫权，显然造成了自卫对象与武力攻击者的不一致。二是突破了自卫的时间限度。美国对阿富汗的军事行动在恐怖袭击停止一段时间后才开始，突破了行使自卫权的必要条件。三是突破了自卫的比例限度。美国在阿富汗的自卫性军事行动造成了大量的无辜平民丧失生命，成千上万的平民流离失所，远远超出了自卫的适度性。

（四）对国家责任规则的影响

“9?11”事件后有美国学者试图利用“国家责任”理论和规则为美国对阿富汗所采取的军事行动辩解。这一观点明显是站不住脚的。产生国家责任必须具备两个基本条件：（1）该行为违背了该国所承担的国际义务；（2）该行为可归因于国家，即可视为“国家的行为”。具体到“9?11”事件，讨论阿富汗政府是否应当为该事件承担国家责任必须解决两个问题：阿富汗是否违背了其所承担的国际义务？恐怖组织的行为可否归因于阿富汗国家？由于恐怖袭击不是塔利班政府实施的，本?拉登及其“基地”组织也不是阿富汗的一个国家机关，而且美国并不能证明，至今也没有证明恐怖袭击是在阿富汗政府的直接指示或者直接控制之下进行的，因此“9?11”事件不能被归为一项国家行为。在此情况下，单凭美国臆测阿富汗的“不作为”或者“疏忽”而向阿富汗摊派责任显然扭曲了现代国际法中的国家责任规则。

三、回应：在联合国法律框架内进行反恐斗争

“9?11”恐怖袭击以巨大的破坏力和强劲的感观冲击震惊了美国，甚至全世界，随后在美国的极力带动下国际社会掀起了一股席卷全球的反恐浪潮。然而，国际反恐活动不但未能遏制住恐怖主义泛滥的势头，反而陷入了“越反越恐”的怪圈。单方面使用武力打击恐怖主义无助于彻底解决恐怖主义问题，要解决这一问题，需要国际社会的共同努力，特别要发挥联合国的协调、领导作用，在国际法框架内，充分发挥国家合作的力量，以共同面对这一世界性威胁。具体来说，国际社会至少应从以下四个方面作出努力，回应挑战：

（一）尽快形成对国际恐怖主义的统一认识，摒弃反恐“双重标准”

国际社会对国际恐怖主义缺乏权威统一的界定，造成很多国家对国际恐怖主义都有自己的认定标准，甚至以自己的标准横加指责别国的反恐活动，这是导致当前国际反恐“越反越恐”的重要原因之一。认定标准的不统一为一些国家在反恐中采取“双重标准”打开了方便之门，甚至利用恐怖分子实现政治图谋。美国及其盟国就在反恐斗争中时常执行“双重标准”，由警察、情报人员和军队使用恐怖手段达到自身战略目的，甚至不惜发动“战争”对主权国家狂轰滥炸，并美其名曰“无限正义”或“民主输出”，其实，这些行为在本质上同样是恐怖主义行为。要真正整合国际社会力量打击国际恐怖主义，必须摒弃反恐中的“双重标准”，反对和打击任何形式的恐怖主义活动。基于此，在反恐怖主义的国际法律制度中明确规定国际恐怖主义的定义、法律性质和认定标准显得十分紧要。只有当国际社会对国际恐怖主义问题达成了相对一致的认识的时候，国际反恐斗争才有可能取得实质性的进展。

（二）尽快完善打击恐怖主义的国际法律制度，适应国际反恐新形势的需要

在国际反恐的背景下，国际社会出现了一系列对现行国际法构成严峻挑战的形势和理论思潮。冲击和挑战意味着某种程度上的否定，所以我们需要反思国际法受到挑战的原因。当代国际法律体系自身的缺陷与不足，与大国选择绕开国际法自行其事也有很大的关联。到目前为止有关反恐的法律制度尚不完善：（1）对国际恐怖主义的概念和性质没有形成统一的界定；（2）打击国际恐怖主义的行为方式以及管辖权问题需进一步规范和明确；（3）有关反恐的国际性规则不系统、不集中，各规定之间存在不协调、不规范的方面；（4）国际反恐公约缺乏完善的法律责任制度和强有力的实施机制。因此，国际社会应该至少针对以上存在的问题入手完善、健全打击国际恐怖主义的国际法律制度，才能为打击国际恐怖主义活动提供法律上的依据和保障。

（三）尽快完善以联合国为核心的合作反恐机制，推进国际反恐斗争的发展

国际合作反恐是全人类的共同任务。只有进行广泛的国际合作，才能有效地防范和打击恐怖主义活动。但在实践中，由于国际社会成员对于国际恐怖主义概念认识的分歧以及国家政治和其他利益的干扰，全面合作反恐常常“貌合神离”，严重地影响到反恐合作的效率。这就需要由一个国际组织来发挥领导、协调作用，以凝聚尽可能多国家的力量。联合国是全球最大最重要的普遍性国际组织，成立50年以来在维护和平、促进发展方面发挥了举世瞩目的作用。因此，由联合国来充当国际反恐活动的“总指挥”和“领头羊”，实属是“当仁不让”。近些年来的反恐实践充分证明，缺乏联合国的主导、协调，国际社会制止和打击国际恐怖主义活动的任务不可能顺利实现。要有效打击国际恐怖主义活动必须尽快完善以联合国为核心的全球性合作反恐机制，主要包括协调机制、司法机制、监督和制裁机制。

（四）建立公平合理的国际政治经济新秩序，解决国际恐怖主义的“根源问题”

事物和现象的一切问题都可以从根源处寻找答案。研究恐怖主义问题就更需要追根溯源。和平时代，国际恐怖主义异军突起，而且呈现出越演越烈之势，与

现存不公正、不合理、不和谐的国际旧秩序密切相关。阿富汗战争和伊拉克战争的结果表明，单凭军事手段不可能取得反恐怖斗争的彻底胜利。要从根本上消除国际恐怖主义，不能只治标，而应采取标本兼治的多元策略，即“不仅仅是军事力量，而且必须还有其它手段――政治的、经济的、社会的手段”，而最根本的出路就是要建立公正、合理、和谐的国际政治经济新秩序，努力消除国际恐怖主义产生的根源。