浦兴祖《当代中国政治制度》笔记 (国家行政制度下)【圣才出品】

第五章国家行政制度（下）

八、省级人民政府

1．地方各级人民政府体制的沿革

中国是单一制国家，按照中央政府统一领导、地方政府分级管理的原则，形成由上至下的“金字塔式”的地方政府结构

（1）建国初期，县级以上地方各级人民政府包含人民政府委员会，人民法院，人民检察署。乡政府仅含人民政府委员会。当时的地方政府与中央人民政府都是广义上的“政府”，实指整个一级国家机关。

（2）1954年宪法规定，设地方各级人民委员会，即地方人民政府，它既是地方各级人大的执行机关，也是地方各级国家行政机关。

（3）“文革”期间，地方各级人民政府被“革命委员会”取代。1975年《宪法》规定，地方各级革命委员会是地方各级人大的常设机构，同时又是地方各级人民政府。

（4）1979年7月修改的宪法和通过的地方组织法规定，县级以上各级地方人大设常委会。由此，县级以上各级地方人民政府便不再兼有本级人大常委会的职权。

2．地位、组成与任期

（1）地位

省级人民政府即包含省、自治区、直辖市三类人民政府。建国之初，它曾受大区人民政府（或军政委员会）管辖，1952年底以来，则一直是中国最高一级地方国家行政机关。

地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。作为地方一级国家行政机关，省级人民政府具有双重从属性质，它在国家行政组织体系中的地

位具体表现在以下三个方面。

①作为省级国家权力机关的执行机关，省级人民政府除了必须执行宪法、法律与行政法规以及最高国家权力机关与最高国家行政机关通过的决议、决定外，还必须执行本级人大及其常委会制定的地方性法规和决议，向本级人民政府常委会负责并报告工作。

②作为隶属中央人民政府的地方国家行政机关，省级人民政府必须服从国务院的统一指指挥和领导。

③省级人民政府是最高一级的地方国家行政机关，有权统一领导辖区内的市、县、乡、镇等各级人民政府的工作，统一管理辖区内的经济、社会、文化建设等行政事务。

（2）组成与任期

①在新中国成立的初期，“省人民政府”是广义的“省政府”，它不但包含“省人民政府委员会”，而且还包含省人民法院、省人民检察署。省人民政府委员会由主席1人，副主席若干人和委员若干人组成，任期为每届2年。省人民政府委员会实行合议制，由主席主持委员会会议并领导委员会工作。

②1954年宪法颁布后，省政府的行政首长改称“省长”（自治区仍称“主席”）。省政府称“省人民委员会”，由省人民代表夫会选举省长、副省长、委员组成，每届任期4年。

③“文革”期间，省革命会作为省人民代表大会的常设机关和省人民政府，由主任1人、副主任若干人、委员会若干人组成，每届任期3年。

④1979年7月通过的《地方组织法》规定：省、自治区、直辖市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成，正、副省长，正、副自治区主席，正、副市长，由省级人民代表大会选举产生。

3．职权

按照现行《地方组织法》规定，省级人民政府的职权大致可以归纳为以下五个方面。

（1）执行权

执行权，即执行本级人大及其常委会的决议，执行国务院下达的决定和命令，并保证其在本行政区域内有效、顺利地贯彻实施。

（2）管理权

管理权，即全面管理本行政区域内的各项行政事务。

改革开放以来，省级人民政府在财政经济管理方面的职能和权限的调整与扩大。

①财政分配由过去的条条为主，改为块块为主，通过财政包干，省级政府在财政收人和支出方面，拥有更大的自主权。

②改革之后，省级政府可以自行决定几千万元的固定资产投资。

③处于经济开发区的省级政府被赋予较大的经济活动权限。

（3）地方行政立法和制令权

即根据法律、行政法规和本级人大及其常委会制定的地方性法规，制定行政规章，以及规定行政措施，发布决定和命令。

（4）领导与监督权

即全面领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；依据法律的规定，任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员。

（5）保护权

即保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利，民主权利和其他权利。

4．行政机构

按照中央政府统一领导和垂直管理的原则，省级人民政府参照国务院职能部门的设立情况和根据本行政区域的实际需要，设置与国务院基本相应的行政机构

（1）现行《地方组织法》规定：地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。省级人民政府的各工作部门受本级人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导，概而言之，省级政府行政机构的管理和归属主要存在三种情况：

①受省级人民政府的统一领导，同时接受国务院相应部门的业务指导，如商业、卫生、财政等局；

②受省级人民政府和国务院有关部门的双重领导，如审计、检察、国家安个等局；

③受省级人民政府和国务院有关部门的双领导，但以国务院有关部门的领导为主，如邮电、铁路等局。

（2）省、自治区人民政府设有50多个行政机构，除办公机构以外，其他行政机构大体可以归为以下四类：

①政治与行政综合管理机构；

②财政经济综合管理机构；

③财政经济专业管理机构；

④科学、教育、文化、卫生管理机构。

（3）1993年中央政府推出的省级机机构改革方案规定：省级政府应根据其经济发展和人口、面积等情况，规定其行政机构设置的限额。省级机构设置可分为两类：

①必设机构，由中央机构编制委员会统一确定；

②因地制宜设置的机构，尤其是专业经济管理部门，由各省根据实际需要设置。

5．派出机关

派出机关属于省级人民政府的行政机构。

现行《地方组织法》规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可

以设立若干派出机关。”这主要在于省的区域太广，为了既避免增加政府层级，又能使地方政府的上下管理相互衔接，在有些省、自治区政府与县级政府之间设立不是一级政府的派出机关是必要的。这种派出机关一般被称为“行政公署”（行署）。

（1）就性质而言，行政公署是省、自治区人民政府的派出机关，而不是一级政府。它所管辖的区域，同样也不是一级行政区域，从法理上讲行政公署不拥有一级政府所必需的、完整的财政权、计划权和行政决策权。

（2）其基本职责是代表派出它的省级人民政府指导、协调县、市的工作。但是在实践中，行政公署大多已担负接近于一级政府的职责，并且设有一级政府的工作机构，在省和县及县级市之间实际起着接近于一级政府的作用。

（3）行政公署一般设专员一人、副专员、顾问若干人，其人选由省人民政府任免。行政公署实行专员负责制，专员对本行署工作全面负责。行署成员无法定任期，人员变更根据工作需要和干部工作的有关规定而定。

九、地级市人民政府

1．中国的城市政府体系

（1）1989年12月，按照七届全国人大常委会通过的《城市规划法》解释，我国的城市“是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”

（2）1954年通过的《中华人民共和国宪法》实际上已明确规定城市人民政府行政地位依次分为四个层次：即省级的直辖市政府、省级与县级之间的较大的市（即地级市政府）、县级的市政府及镇政府。

（3）1955年6月《国务院关于城乡划分标准的规定》和《国务院关于设置市、镇建制的规定》，对市、镇设置的标准作了更加具体的规定：

①除直辖市外，其他市均属于省、自治区、自治州领导的行政单位。

②镇是属于县、自治县领导的行政单位。

③工矿基地，规模较大，聚居人口较多，由省领导的可以设置市建制或市辖区。

（4）中国城市的规模分类，一般以辖区内非农业人口的数量为标准：100万以上的为特大城市；50万～100万为大城市；20万～50万为中等城市；20万以下为小城市。地级市一般为大、中城市。地级市人民政府是中国城市政府体系中的骨干与主体。

80年代初，国家确立的推进城市化发展的方针是，“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。”

1989年12月26日，由全国人大常委会通过的《城市规划法》则规定：“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。”

2．地位、组成与职权

（1）地位

地级市人民政府既是本级人大的执行机关，又是地方国家行政机关。

①作为地级市人大的执行机关，地级市人民政府必须向本级人大及其常委会负责并报告工作；

②作为地方国家行政机关，地级市人民政府又必须向省级人民政府负责并报告工作，并同时接受国务院的统一领导；作为下辖若干县级政府的部分地级市人民政府，还必须担负起领导整个行政区域内工农业生产和各项行政事务的职能，并领导县级人民政府。

（2）组成与任期

现行《地方组织法》规定，地级市人是政府由市长、副市长和秘书长、局长、委员会主任等组成，每届任期为5年；其中市长、副市长由市人民代表大会选举产生。

（3）职权