【经验分享】事业单位改革面临的难题和挑战

事业单位改革面临的难题和挑战

在机构编制管理体系中，事业单位管理是最重要的一部分，其机构数量最多，类别最多，编制数额最多，领域范围最广，改革推进最难，并且不同级别、学科、行业、类型的单位之间差异较大，情况非常复杂。十九届三次全会进一步明确，加快推进事业单位改革。如何正确认识事业单位改革面临的难题和挑战，值得研究和探讨。

一、事业单位改革现状

中央从2008年开始部署事业单位分类改革工作，XX省是中央确定的事业单位分类改革5个试点省（市）（上海、重庆、山西、浙江、XX）之一。2010年2月，根据XX省委、省政府印发《XX省推进事业单位分类改革的意见》（粤发〔2010〕6号，广州市是2011年9月印发《广州市事业单位分类改革实施意见》的通知（穗办〔2011〕18 号），正式启动我市事业单位分类改革后，先后出台了一系列与改革有关的系列文件。事业单位的规范管理，严格意义上说，是从事业单位分类改革才真正开始的。此前，事业单位尽管也在各行业领域内进行了一些改革探索，但都属于局部改革，没有系统深入和配套。当前，事业单位管理还存在诸多问题，主要表现在：（一）职能混淆。有的事业单位职能定位不够清晰，政事不分、事业不分。有的事业单位给人感觉既像政府机关，承担着部分行政管理审批职能，又像公益类事业单位，承担着部分公共管理服务职能。还有的外壳除了是个事业单位外，工作性质和内容与企业毫无区别。

（二）类型混杂。目前事业单位种类繁多，已经进行过分类的，就有行政类、公

益类（一、二、三类）、经营服务类。此外，至今没有分类的事业单位，存在财政核拨、核补、经费自理、企业化管理等多种类型。

（三）管理混乱。既有政府直属的事业单位，又有部门管理的事业单位，还有国有企业管理的事业单位，更有纳入了参照公务员法管理的事业单位。一些事业单业管办不分，既当运动员，又当裁判员。

（四）人员混用。这种情况，在事业单位占有一定比例。有的一个事业单位就有多种性质的人员成份，如：机关服务中心，从人员组成看，事业编制内的人员就有双统发、全额、差额、自收自支等好几种，有的还聘用了临时工，还有的与机关人员混在一起使用。

二、事业单位改革面临的难题和挑战

事业单位改革，是一项复杂的系统工程，是所有改革中最难啃的一块硬骨头，它涉及的面广，触及到体制机制的深层次问题，涉及利益关系的调整，稍有不慎就会激发矛盾，造成社会的不稳定。从掌握的情况看，主要面临以下几大难题和挑战：（一）法律障碍。从历史的成因看，很多法律法规都是由一些职能部门牵头制定，职能部门牵头制定法律法规的优点是对情况比较了解，针对性较强，但不足之处就是容易通过立法的形式，将部门利益法定化，包括设立机构、配备编制标准等事项。有的法律法规直接明确，某事业单位甚至国有企业承担行政管理和执法等职责，这种情况还不少。因此，要推进事业单位改革，必须先清理和修改完善相关法律法规，甚至重新立法才行。这不仅难度大，而且程序多，历时很长，谈何容易。

（二）体制障碍。我国的管理体制架构，基本上是按照国家、省、市、县（区）

上下对口设置，而机构编制管理工作、组织人事管理工作、财政管理工作，分属于不同的职能部门和管理范畴，各自在事业单位管理上也各有侧重，但互相之间又互为补充、互为条件，你中有我、我中有你，难以完全分割开。为此，事业单位的改革面临着深层次的体制机制障碍。以参照公务员法管理的事业单位为例，参公管理审批权限在组织人事部门，不在机构编制部门，按照《国家公务员法》规定，事业单位参照公务员法管理，基本条件是具有公共事务管理职能。但在机构编制业务中，并没有公共事务管理职能这一说。按照组织人事部门的解释，公共管理职能不等同于行政管理职能，其标准比行政管理职能要低，但究竟低多少，就不太好把握了。更为尴尬的是，有的已经批准为行政类的事业单位，之前并没有参照公务员法管理。事业单位去行政化改革后，对于已经参公的事业单位还能否参公，本身就值得探讨，如果继续保留参公，改革就失去了应有的意义，如果不再参公，将会面临系列问题。

（三）政策障碍。目前组织人事、收入分配、社会保障、财政管理等配套政策不衔接，成为制约事业单位改革顺利推进的瓶颈。有的地方虽然出台了一些事业单位改革配套文件，但不够全面系统和配套，尤其是涉及到历史遗留问题，有的没有纳入政策范围。此外，事业单位改革后逐步取消行政级别后也涉及到一系列问题，包括改变行政级别确定工资、退休金、享受相应待遇等，难度较大，改革就很难彻底。以国有企业改革为例，尽管早就明确其去行政化，取消了行政级别，但在人事任免上仍然套用行政机关级别，有部省级、厅级、处级、科级等领导之别，相当于仍保留着行政级别待遇。

（四）利益障碍。事业单位改革必然会触动到相关方的利益，包括主管部门部门利益、事业单位本身利益。一些主管部门已经习惯于现有的事业单位管理体制和运行