整合国有资产,构建投融资平台

整合国有资产构建投融资平台

国有资产是社会公共资源的重要组成部分，是国家政权建设不可缺少的物质基础，是各级党政机关事业单位履行各项职能、进行社会管理、创造物质财富、为社会公众提供公共服务的基本物质保证。笔者就进一步推进我县国有资产管理和营运，实现国有资产保值增值，构建我县发展投融资平台，实现“加快”和“率先”发展，谈点个人看法。

一、我县国有资产现状

1、管理模式。我县对企业经营性国有资产管理实行“三级管理模式”，即县财政局作为国有资产“一级管理单位”，负责管政策、管制度，管资产、管收益；对1998年以来改制规范了的国有及国有控股企业，本着改制一户规范一户股权管理的原则，分别将其国有股权授予“二级管理单位”——垫江县国有资产管理中心和渝垫国资公司持股管理，同时，根据建立现代企业管理制度需要实行规范的法人治理结构的要求，由财政局派出董事、监事，加强对经营性国有资产的日常监管；对至今还没有改制或“政资不分，产权关系不明”的企业，仍然由政府各主管部门管理；其他独立法人的企业为国有资产的“三级管理单位”，具体负责国有资产的经营管理、保值增值。乡镇政府管理使用的国有资产由其自行负责监管；县级行政事业单位国有资产，全部由县财政统一调剂作渝垫国资公司的经营资本金。

2、资产存量。截止2007年底，我县国有资产总额达27.2亿元（不包括资源性国有资产），其中：企业经营性国有资产总额196000万元，涉及国有独资企业14户（国有资产总额114000万元）、国有控股企业6户（国有资产总额82000万元；行政事业单位国有资产总额76000万元。

3、融资情况。截止2007年底，我县有融资平台企业共4户，其中：渝垫公司注册资金8000万元,是我县对外唯一政府性融资平台，积极争取各类建设贷款，融资余额7000万元；土地经营公司注册资金7636万元,承担全县的土地收购、储备、整治、开发和基础设施建设,融资余额3700万元；宏厚实业公司注册资金3500万元，主要从事园区土地整治和基础设施建设，以及农副产品加工和基地建设，融资余额10000万元；交通开发公司资产注册资本11000万元，主要承担境内县、乡道路建设，融资余额3300万元。这些公司的董事会成员来自行政机关，公司法人治理结构的运行在很大程度上承袭了行政机关首长负责制的议事规则。普遍存在董事会、经理层决策、执行一体化现象；未设监事会，导致内部制衡机制、外部监督机制弱化。

二、我县国有资产运营存在的主要问题

近年来，县政府及其相关部门在加强国有资产管理方面做了大量工作，取得阶段性的成果。但从近几年的运作情况看，也暴露出了管理和改革中的一些弊端和缺陷，有些深层次的矛盾和问题正在凸现。

1、政企不分，管理缺位。国有资产散落部门或企业，多头管理。没有完全按实行“管人管事管资产三统一”的管理体制，出资人职责有缺位和越位情况，“管家”与“东家”的身份混

为一体，仍然按照原来的管理模式进行管理，即主管部门管经营、管考核，财政部管资产、管收益的多头管理；行政事业单位非经营性国有资产管理中，一是长期以来形成的“重钱轻物”的理财观念，导致国有资产管理与财务管理和预算管理严重分离脱节，预算的编制与审核过程中由于部门单位家底不清，导致对部门编制的资产购置计划无法准确审核把关；二是有的单位资产产权模糊，存量失真，核算不实，使部分闲置资产及其处置收益长期游离账外失去监管；三是资产转让虽然实行了审批制度,统一纳入了国有产权交易中心,但是资产使用过程中,对外出租还没有严格实行审批制度,没有纳入国有产权交易中心集中统一公开招租。

2、融资困难，发展乏力。我县国有资产总体规模较小，只有27.2亿元(不包括资源性国有资产)，如渝垫公司资产总额为24720万元，负债8150万元(其中融资额)，资产负债率33%；宏厚实业公司资产总额为19233万元，负债总额14376万元(其中融资额)，资产负债率75%；土地经营公司资产总额12372万元，负债4640万元(其中融资额),资产负债率36%。交通开发公司资产总额为32530万元，负债6700万元(其中融资额),资产负债率2 1%。从这几个公司可以看出，资产总额都较小,且资产质量差、结构不合理、资产负责率偏高，融资额低，特别是宏厚公司资产负债率偏高,不利融资。4户平台企业共融资2.4亿元，是江津1户平台企业融资24亿元的十分之一。原因在于部门之间管理条块分割，责权利不相匹配，导致责任单位投融资积极性不高，融资工作效率低，企业融资困难，发展乏力。

3、资金不足，难以偿债。多数企业没有按照国有资产管理办法规定，严格实行“收支两条线”，导致企业本应将经营收入计入单位资产中，但结果没有计入，企业账面上体现不出现金流量，使得公司债务越来越大，资产规模越做越小。多数企业没有稳定的经营收入来源，除通过各种渠道筹集建设资金和财政性拨款外基本上没有现金流入，自身缺乏偿债能力，偿债资金主要依靠财政拨款或用新债还旧债。

4、人才匮乏，管理滞后。俗话说：三分经营，七分管理。不论是资本的运作，还是市场监管，不论是企业生产，还是企业销售，它们都离不开管理，特别是懂技术、懂专业的人才管理。从调查的情况看，目前我县国有独资公司的负责人都是退居二线的原行政干部，年龄偏大，开拓创新精神不够；企业内部缺乏高素质的专业人才，导致公司管理制度不完善，从一定程度上影响了企业经营效益。

三、几点建议

1、统一认识

要注重宣传，加强教育。我们要充分认识国有资产在国家公共资源中的重要地位，要熟悉有关国有资产管理的政策法规，克服重视资金、轻视资产，重视资产购置、轻视资产管理，重视资产数量、轻视资产效益的现象，努力增强全民国资意识，为清产核资、理顺体制、推进归集、完善机制奠定坚实的思想基础。要积极配合，形成合力。搞好国有资产管理，建立和完善国有资产管理、监督和营运体系，牵涉面广，工作量大，在一定程度上也是利益格局的调整。各相关部门要从讲政治、讲大局的高度，正确处理改革与发展的关系、局部与全局的关系，大力支持，积极配合，形成合力，整体推进，务求实效。

2、理顺体制

通过分析我县国有资产管理情况，借鉴县外其他区县国有资产整合的经验，建议主要从设立国有资产管理局、重组成立渝垫国资(集团)公司、成立统一征地办公室三方面着手理顺管理体制。

成立县国有资产管理局。该局隶属县财政局二级局，将国有资产经营中心并入其中。该局代表县政府履行出资人职责，按照“管人、管事、管资产”三结合的原则，行使国有资产监督管理职能，依法对全县国有资产进行监督管理，以便更好地贯彻国家有关国有资产的法律法规、方针政策，发挥好资本结构和资源配置的职能作用。

重组成立渝垫国资（集团）公司。将国有资产经营中心持有的企业国有产（股）权划拨给渝垫国资（集团）公司经营管理，同时对渝垫国有资产经营有限公司进行改制重组，将土地经营公司、宏厚实业公司、交通开发公司作为渝垫国资（集团）公司的子公司。

成立统一征地办公室。土地是城市发展最宝贵的资源，土地资产是非常重要的国有资产。借鉴外地经验，改征地事务所为统一征地办公室，由县政府直接领导，出台《政府统一征地及征地费包干使用的办法》，完善土地储备机制，改进土地的供应方式，政府作为土地资源的代表，在进行土地资源配置时，不再是简单履行“供地”职能，而是先将土地收回，进行前期开发，达到熟地要求后交付公开出让。加强土地一级市场监管，建立规范、法制、透明的土地经营市场。坚持土地统一管理的原则，国有资产经营机构投资项目储备用地必须通过县土地储备领导小组监督、审核和管理，土地的储备和出让实行统一规划、统一管理，将政府通过土地储备中心总体控制收储的土地开发获得的收益注入投融资平台，以各企业项目预算及规划，调配用于产业发展、基础设施建设和公共设施建设。

3、推进归集

摸清家底，明晰产权。在过去对国有资产清查的基础上，要建立一支由国资、财政、审计、监察等部门组成核查工作组，对全县行政事业单位国有资产和资源情况进行一次认真核查，进一步理清各行政事业单位国有资产管理秩序，切实纠正在管理中存在的问题，明确产权归属，准确弄清全县国有资产、资源家底。对清查核实后的国有资产、资源帐务变动要及时进行调整，确保各单位国有资产账务的准确性和真实性。

重组调整，有效整合。根据国有资产所有权与经营权（使用权）分离以及政企分开、政资分开、政事分开的原则和有关政策法规，对全县经营性、非经营性、资源性三大类国有资产进行有效整合。一是经营性国有资产，除对土地经营公司、宏厚实业公司、交通开发公司的资产纳入渝垫国资（集团）公司整合外，对全县所有国有及国有控（参）股企业的国有产权，也统一纳入渝垫国资(集团)公司持有经营管理；二是非经营性国有资产，将所有县级行政事业单位，（包括教育、卫生系统在内）占有使用的在县城内的房屋土地等资产，在权属关系明晰的情况下全部纳入渝垫国资（集团）公司以增大其资产规模；三是资源性国有资产，将全县的国有土地资源、矿产资源、国有森林资源、大中型水利资源及政府特许经营权（如市政设施广告权、公交线路经营权、出租车号使用权）等政府公共资源性国有资产，能够整合的也通过渝垫国资（集团）公司进行整合，以发挥国有资产的综合功能。

整合现有投资项目资源。将政策性资金（如支农资金等）实行商业化运作，纳入国有资产管理，以有关部门现有投资功能和有关资产组建新型专业化投资机构，使投资体系逐步完善和配套。调整政府与企业的产业准入政策，适当扩大企业的投融资权限。不能把社会基

础设施具有公益性的产出特征，就简单地归到财政投融资范围，而应当发挥社会基础设施投资主体的多元化和融资方式的多样化的优势，确保对基础设施投融资的稳定增长，以腾出资金，发展调整经济。

土地开发公司应将土地使用权转让所涉及的权属证书全部过户至渝垫国资（集团）公司名下，扩大担保范围。

4、完善机制

完善政府投融资管理机制。建议县政府出台《垫江县推进国有资产投融资平台建设的实施方案》，建立起稳固、统一、高效、规范的投融资平台，进一步加快我县开发建设进程，推动“率先”和“加快”发展的战略目标，推进国有经济的战略调整和布局。该方案要明确指导思想、基本原则、目标任务、实施步骤、体制和机制等内容。为了加强政府规划和政策引导，强化投资项目的管理，规范政府投资项目审批程序，建议成立投融资管理领导小组，由县政府主要领导任组长，县财政局（国资局）、发改委、审计局、监察局和融资平台主要负责人为成员，作为政府投融资管理的决策层。成立投融资管理中心，作为政府投融资管理的执行层。成立投融资监督委员会，由财政（国资局）、监察、审计部门作为政府投融资管理的监督层，依据职能分工，加强对政府投融资的监管。

实行目标管理制。明确一段时期内国有资产总量稳步增长目标、布局结构调整目标、融资目标、国资监管体系目标等。国有资产管理局应当在加强国有资产经营公司战略规划及投资项目管理、国有资本经营管理、企业负责人任命、经营目标考核奖惩、企业法律风险防范管理、企业国有资产基础管理等监管制度建设的同时，依照建立现代企业制度和机制的要求，下大力气指导国有资产经营公司强化企业重要规章制度及其运行规则的管理；要严把资产经营公司章程关，明确权责关系。要区别不同类型的公司，明确国有资产授权经营的权限和责任，并分解细化授权权责及奖惩办法，使之真正落实到人。要从监管制度上细化委托代理的法律关系，明确资产经营公司法人治理结构配置及议事规则，明确国有产权代表失责追究制度和重大事项监控制度，并且按照《公司法》等法律要求，制定和完善董事会、监事会和经理班子的运作规则，把权责制度贯穿于公司及其所属企业内部规章制度及工作规程之中，建立健全以业绩合同管理为核心的事前防范、事中控制、事后补救的法律风险防范机制，促进企业依法决策、依法经营、依法维护合法权益，实现国有资产保值增值。渝垫国资（集团）公司，要面向一般性市场竞争领域，以企业盈利最大化为首要目标，不断增强国有资本的投融资能力，增强对社会资本的引导力和带动力；渝垫国资（集团）公司在资产（资本）营运上，可以通过股权转让、资产置换、实施配股、发行可转换债券等方式进行再筹资，推进国有企业之间及与县内外其他企业的重组，实现更高层次和更大范围的资源优化配置，从而增加信用等级，扩大在金融机构的融资额度，真正做到作为搭建速效融资平台，为政府重点项目建设投融资。渝垫国资（集团）公司的子公司：土地经营公司以土地开发为主产业，宏厚实业公司以园区建设为主产业，交通开发公司以交通基础设施建设为主产业，与（集团）公司在法律地位上都是平等和相互独立的法人，实行统一管理，独立核算。各公司作为国有资产资本化管理的运作平台，具体落实县政府发展战略意图，实现国有资产社会效益和企业效益的优化组合。

创新国有资产运营考核评价体系。要进一步深化对国有资产保值增值指标考核和经营业绩评价指标体系的研究，在总结经验的基础上，修改完善现行的经营业绩考核评价办法，逐步科学规范的经营效绩评价体系。按照有机统一、分类对待的总要求，准确、客观、科学

地对经营者业绩作出评价，在基本财务指标的基础上，积极引入新的考核指标和方法，重视对企业盈利能力、创新能力等方面的考核，充分考虑营运机构承担政策性、公益性项目的因素，确保考核评价落到实处。

加大国有资产转让和租借行为的监管力度。全县企业国有产权及其重要资产的转让、行政事业单位国有资产的转让和租借、资源性国有资产（包括国有土地资源、矿产资源、国有森林资源、大中型水利资源、市政设施广告权、广播电视广告权、公交线路经营权、出租车号使用权）的有偿使用和转让行为，全部按照渝府令167号和渝府发[2005]122号文件的规定，纳入重庆市国有产权交易中心及其分支机构，按照“公平公正公开”的原则统一面向社会公开挂牌、竞价处置，其中：行政事业单位国有资产的转让或租借所形成的收入属于国家所有，应当按照政府非税收收入管理的规定，及时全额上缴财政专户由县财政纳入预算统一安排使用。

5、提供人才

坚持党管干部原则，并同市场化选聘企业经营管理者的机制相结合。把党组织考察选拔任免企业领导人员与出资人依法选派产权代表、董事会依法选择经营者、经营管理者依法行使用人权统一起来，采用内部竞聘上岗、社会公开招聘、人才市场选聘等多种市场化配置方式，选聘企业领导和专业人员。借鉴外地经验，只要市场认可、出资人认可，企业领导人员在退休后可以返聘，以确保企业的长期稳定发展。建立合理有序的企业领导人员交流机制，推进企业领导人员有计划、有重点地实行跨企业转任。抓好人才的培养、引进、使用三个环节，加大企业领导班子后备干部队伍培养力度，为企业可持续发展提供人才保证。