关于新预算法环境下绩效评价工作开展的报告

关于新预算法下预算绩效管理工作

的报告

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布了修订后的预算法（以下简称新预算法），将于2015年1月1日起施行。修改后的预算法完善了全口径预算管理、地方政府举借债务、预算公开等方面的内容，同时也是首次以法律形式明确了我国公共财政预算收支中的绩效管理要求，史无前例。可以预见，预算的绩效管理在新预算体制下将成为重要管理方式和管理手段。

依法治国大环境下出台的新预算法必将引领财税体制的重大改革。新预算法为我国预算体制由?传统预算?向?绩效预算?转型奠定了法理基础，是对财政管理在全过程预算中扮演何种?角色?的重新界定。新预算法下财政管理的模式和财政部门在预算管理体系中所扮演的?角色?将被迫改变，被迫由过去?控制追加分配?的模式向?控制预算分配?模式转变，财政干预被迫前置，财政资金监管难度增大，倒逼财政部门加强财政资金监督力度。新预算法对预算编制的详细性以及不可追加的强制性做了严格约束。这种举措强制政代编预算的非常规做法退出预算编制。新形势下，部门预算编制的金额必须在年初?打满打足?。基于此前提，预算部门为确保预算年度内工作的顺利开展及顾及?部门利益?的诸多因素必然在编制预算时?漫天要价?，甚至用各种理由和手段增大预算资金规模。针对当前形势，

财政预算管理工作如何开展，如何科学控制预算规模、如何确保财政支出结构合理、如何发挥财政资金的使用效益、如何化解有限的资金和无限的事业之间的矛盾是我县在当前财政工作中迫切需要解决的问题。

一、财政工作依法改革的重要性

预算法第五十七条明确规定?各级政府必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督?。预算资金的执行和下达经人大审批后具有法律效力，财政管理依靠控制指标拨付的?老办法?实施管理已经不再适应当前形势。新预算法对预算调整进行了严格控制，规范了调整程序，约束了预算调整审批权限，财政管理依靠控制追加指标的资金分配方式无法再继续施行。当前形势下我局迫切的需要找到一条适应新预算法的崭新的财政管理模式。

2014年10月20日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。依法治国的理念将是国家治理理念中的思想主线。习近平总书记担任我国党政一把手后，各项政策的科学出台以及各项工作的扎实推进有力的证明了当前我党和政府强大的执行力。因此，依法治国的总体环境下，财政管理依靠打法律?擦边球?的方式不仅与我国?依法治国?的治理理念相悖而且直接影响财政部门行政行为的合法性。依法行使财政职权将成为财政管理的最低标准。可以预见，新预算法颁布后将会有大量的监督检查措施和政策体系不断跟进以确保新预

算法能够落到实处。财政工作改革依法开展的重要性不言而喻。二、新预算法下预算绩效管理的重要意义

（一）预算绩效管理是财政部门依法行政的重要手段

新预算法要求公共财政预算绩效管理要贯穿预算活动整个过程，由目标导向，编制依据，预算审核重点，执行关注，监督评价，结果审查重点，预算公开，结果应用下一年度预算编制和目标确定环节，形成一个有效的管理环，实现预算全过程覆盖，使得预算绩效管理在预算编制、执行和监督环节均有所体现，在法律层面保障了预算绩效管理工作能够全面顺利推进。虽然目前绩效评价制度体系还存在评价程序不规范、评价标准不统一、评价结果不客观、评价结果难应用的问题，但新预算法作为充实绩效评价制度体系的顶层设计很大程度的改观了上述情况。为基层实施绩效评价提供了最基本的法律依据，也为财政部门依法行使职权提供了新的途径和手段。

（二）开展预算绩效管理是落实新预算法的基本要求

新预算法多处强调了预算绩效管理：编制预算要参考?有关支出绩效评价结果?；人大出具的预算审查报告，要就?提高预算绩效?提出意见和建议……?从项目编制、到执行、再到结果检验，都要引入绩效管理，将有助于解决‘拨款性’财政的弊端，从‘一拨了之’转为重视资金的使用效益，这是整个预算管理理念的转变，由此也必将带来预算管理模式的进一步转变。值得注意的是，新预算法第五十七条第三款明确规定?各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价?。由此可见，新预算法将绩效评价的开展上升到法

律层面，换言之绩效评价的工作的开展是受法律保护的政府行为，也是各级政府、各部门、各单位的行政义务。

（三）开展预算绩效管理是财税体制改革的必由之路

预算绩效管理于20世纪80年代在英美等西方国家率先兴起，我国在2003年十六届三中全会首次提出?建立预算绩效评价体系?，开启中国预算绩效管理时代。至新预算法出台，预算绩效管理体系已趋于完善。财政部副部长王保安在预算绩效管理国际研讨会上强调：?新一轮财税体制改革将推动我国绩效管理范围逐步覆盖各级预算单位和所有财政性资金，而面对财政收支压力，也倒逼政府加强预算绩效管理，把有限的资金分配好、使用好、管理好，真正把?好钢?用在?刀刃?上。预算是财政的核心，现代预算制度是国家治理体系和治理能力现代化的基础和重要标志。本着?花钱必问效，无效必问责?理念实施预算绩效管理，被视为建立现代预算制度的突破口。?综上，预算绩效管理在我国全面铺开将势在必行。针对当前形势，我县预算绩效管理工作如何深入开展，如何将预算绩效管理理念贯穿至我县预算管理工作当中，如何让绩效评价成为我县预算管理的有力手段是我局当前面临的重要课题。

三、新预算法下预算绩效管理工作的开展方式

（一）加强绩效目标管理

新预算法首次引入?绩效目标?概念，明确将绩效目标作为财政部门制定的预算编制规定之一，并作为各预算部门编制预算草案的一个有效组成部分，实现预算编制有目标这一预算绩效管理的基本前提

条件。绩效目标实际上就是预期结果，将结果前置作为预算编制的内容，本身就是突出绩效预算的核心?结果导向?的理念，有利于预算切实发挥预计的使用效益。

加强绩效目标申报与预算编制的衔接。切实落实新预算法要求，将绩效目标申报作为预算申报的前置要件。要求预算单位在申报年初预算时一并申报绩效目标表。全面发挥绩效目标申报工作的导向作用，从源头上规范预算资金的使用方向及预期使用效益。

加强绩效目标审核。财政部门重点审核绩效目标的细化和量化程度，确保绩效目标的完整性、相关性、适当性、可行性。对绩效目标进行批复，确保批复的绩效目标清晰、量化，以便在预算执行过程中进行绩效监控和预算完成后实施绩效评价时对照比较。

注重绩效目标管理与后续评价相衔接。对纳入绩效目标管理的项目，在该项目完成或年度终了时，由项目单位实施绩效评价自评，财政部门有重点的选择项目实施评价，使绩效目标管理与后续评价相衔接，促进资金使用部门按预期目标实施项目，形成事前明确目标、事中绩效监控、事后绩效评价的预算绩效管理工作良性循环。

（二）实施绩效运行监控

绩效运行监控是全过程预算绩效管理的重要环节。财政部门和预算单位依据设定的绩效目标对资金运行及绩效目标的预期实现程度开展监控和管理。有利于确保预算资金按既定用途执行，有利于预算单位合理使用预算资金、顺利完成绩效目标，有利于开展预算执行事中监督，有利于杜绝事后难整改现象的发生。

建立预算部门自行监控机制。突出预算部门在预算编制和预算执行中的监督作用，通过制度约束建立预算部门对本部门及所属单位预算绩效运行情况进行监控的良性机制。预算部门按照绩效运行监控的规定，围绕绩效目标，健全项目执行管理制度，完善项目支出责制度，适时跟踪监控绩效目标实现程度和预算执行情况，及时掌握绩效运行情况、资金支出进度等。确保当项目执行与绩效目标发生偏离时，能够及时进行自我纠正。

建立财政部门重点监控机制。财政部门在预算部门自行监控的基础上，有重点地对绩效目标实现程度进行监控。财政部门根据批复的部门预算及绩效目标，结合预算执行进度、国库支付管理等，通过调查取证、实地核查以及绩效运行信息采集等方式对预算部门的预算绩效运行情况进行重点抽查，及时发现问题和风险，督促预算部门及时采取措施防止预算绩效运行偏离原定绩效目标，确保绩效目标的实现。

（三）加大绩效评价实施力度

绩效评价实施是各级财政部门和预算部门根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对预算支出的经济型、效率性和效益型进客观、公正地评价活动。绩效评价实施是预算绩效管理的重要内容，在整个预算绩效管理中处于核心地位。加大绩效评价实施力度要从思想入手改善主观因素、从制度入手改善客观因素。

着力营造绩效评价实施良好氛围，以切实开展带动思想解放。在

提高绩效评价各主体对预算绩效管理的认识方面，提高绩效评价实施主体思想觉悟是关键。实施主体要解放思想，认清绩效评价的未来发展方向，重视绩效评价的结果应用。以思想引导行动，以高度的思想觉悟开展绩效评价工作，破除形式主义，狠抓工做落实。以行动带动思想，以绩效评价工作的切实开展提高绩效评价在评价对象预算执行工作中的管理地位，进一步提高评价对象对预算绩效管理理念的思想认识，营造理想的绩效评价工作氛围。

夯实绩效评价实施基础工作，完善绩效评价实施制度体系。通过规范绩效评价基础工作确保绩效评价结果客观、可用。一是，明确相关部门在绩效评价实施中的具体职责。财政部门负责组织、指导本级预算部门、下级财政部门的绩效评价工作；根据需要对本级部门预算支出实施绩效评价或再评价；提出改进预算支出管理意见并督促落实。预算部门负责具体组织实施本部门绩效评价工作；向同级财政部门报送绩效报告和绩效评价报告；落实财政部门整改意见；根据绩效评价结果改进预算支出管理。二是，规范绩效评价工作流程。从制度入手，科学设置绩效评价工作流程及外在工作形式，以规范流程的方式从基础上确保绩效评价结果客观公正。三是，?以人为本?，健全绩效评价组织机构。建立以财政部门绩效评价股为基础的联合评价机制，针对项目成立由财政部门绩效评价股工作人员、业务主管股工作人员、部门项目主管人员、相关行业专家参与的绩效评价工作小组。四是，建立健全绩效评价指标体系。通过各种渠道、各种方式保障绩效评价指标体系的多层次性和多角度性。力争满足财政资金在参与我

县资源分配的过程中各个环节、各个领域的绩效评价需求。

探索开展“第三方”绩效评价，建立绩效评价“专家库”。财政资金在资源分配中涉及不同领域、不同行业。基于此，预算绩效管理需要相当的专业水平和行业知识做支撑。因此?第三方?评价对于提高绩效评价质量，完善绩效评价制度有着不可替代的深远影响。第三方评价较之政府和预算部门具有更强的独立性、专业性。有利于保障绩效评价结果的客观公正。要建立相关的管理制度，规范第三方参与绩效评价及专家库的准入条件、权利义务、选用管理、工作流程、报酬支付以及违规处罚等事项。

（四）强化绩效评价结果应用

绩效评价结果是绩效评价后所形成的最终结论，能够全面反映绩效评价对象实际绩效情况的内容、事项、结果评级。新预算法要求：?在预算编制环节，要参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。?新预算法的明确规定为绩效评价结果的切实应用提供了法理基础。绩效评价结果的应用，是预算绩效管理的落脚点，也是推动预算部门提高财政资金绩效水平的有力武器，更能为绩效评价工作的顺利开展提供有力保障。强化绩效评价结果应用除需要保证绩效评价结果客观公正外，还需要健全一整套制度对绩效评价结果本身及应用程序进行规范。

科学设定绩效评价结果评级，按绩效水平编制项目预算。按照绩效评价评定分数将绩效评价结果确定为?优、良、中、差?等级次，

在编制下年预算时参考相应级次剔除刚性支出后按适当权重调整预算资金规模。对于资金绩效水平较高的项目可在条件允许情况下给予刺激性奖励；对于资金绩效水平较低的项目可在满足刚性需求的前提下适当缩减预算规模。

建立健全绩效评价结果反馈机制，适时公开绩效评价结果。将绩效评价工作成果公开有利于预算部门提高财政资金使用绩效，有利于确保绩效评价结果的客观公正。绩效评价实施主体在完成绩效评价工作并形成评价结果后，要及时向被评价单位反馈。并根据实际绩效情况提出提高预算绩效的意见和建议，同时将绩效评价结果及反馈建议一并报送县人大备案。对于社会关注度较高的项目有选择性的通过各种渠道向社会公开，回应社会关切。

预算法改革必将带动新一轮财税改革，预算的绩效管理理念在西方以盛行已久。未来，预算绩效管理在我国也必将全面展开。为确保我县在新一轮财税改革浪潮中抢占先机，树立正确的预算绩效管理理念是先决条件，切实的开展预算绩效管理工作是重要手段。相信随着我国预算绩效管理制度体系的逐步完善，预算绩效管理将成为财政治理的主要手段。同时，我县通过开展预算绩效管理也必将把我县的财政治理水平推上一个新的台阶。