公务员晋升激励机制问题与对策

我国公务员晋升激励机制的问题及对策研究

公共101(10100953) 刘凯

摘要：长期以来，由于公务员职业的稳定性和低风险性，使公务员队伍普遍存在激励不足的问题，如工作积极性不高、效率地下等，公务员晋升激励问题成为公务员制度建设的重点和难点。本文对公务员晋升激励机制的研究背景和意义、问题进行了阐述，从而提出了完善公务员晋升激励机制的方式。

关键词：公务员晋升激励机制

公务员晋升制度，是关于公务员职务和等级晋升的原则、标准、条件、方式、和程序等方面的规范的总称，是国家公务员制度的一项特定功能，也是组成我国公务员管理体系的重要组成部分。考核，薪酬，晋升，奖惩是能够激励公务员最有效的四种办法，然而究竟哪一个因素对公务员的激励是决定性的。毫无疑问，在影响公务员工作积极性的各种因素中，晋升是最有效、最重要并且最具决定性的激励方式。

1研究背景及意义

1.1研究背景

公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。因为其职业的地位和性质，公务员一直是社会的焦点。

自2006年1月1日，我国颁布施行《中华人民共和国公务员法》1和2008年12月8日颁布《公务员职务任免与职务升降规定》2以来，我国公务员队伍建设和公务员制度有了强有力法律保障，晋升激励机制正在不断发展和完善。但是，随着我经济社会和政府内建设不断发展，特别是政府新职能的创新，我国公务员晋升激励机制对公务员的激励作用在实际运作中还存在很多问题，特别是诸如工作积极性不够、效率低下、不作为无作为等现象普遍存在。因此，完善我国公务员晋升激励机制，使其发挥激发广大公务员的工作积极性、主动性的作用，提拔和建立高素质的公务员队伍是十分必要的。

1.2 研究意义

在前面已经提到，晋升激励机制是公务员激励机制中最有效、最重要、最具决定性的激励方式，公务员晋升激励机制的健全和完善，既关系到公务员中优秀人才的提拔，防止优秀人才的流失，建设一只高素质的公务员队伍，更关系到我国政府的公信力以及权威性。作为政府创新的改革者和实践者，也关系到政府改革创新和行政体制改革的深入推进。公务员作为国家各项工作的决策者、执行者，不仅仅是一种职业的代名词，更是一种责任、担当的代名词，优秀的人才不用，

1由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2005年4月27日通过，自2006

年1月1日起施行。这部将从2006年1月1日起施行的重要法律，是建国50多年来我国第一部干部人事管理的综合性法律，里程碑意义不言而喻。

2于2008年2月29日正式颁布，由前言和七个章节组成。

腐败无能的人不断得到提拔，这是关乎到人民生活、国家发展的重大问题。因此，对公务员晋升激励机制的意义主要体现在：一是通过探索公务员职业发展路径，即综合管理类公务员，专业技术类公务员和行政执法类公务员的晋升路径，以完善他们的晋升渠道，明确不同职位公务员的职业发展路径。二是通过完善公务员晋升激励机制，发挥晋升机制的激励作用，调动广大公务员的积极性、主动性和工作热情，更好的发挥其为国家为人民服务的作用，进一步深入推进政府改革创新和行政体制改革，增强政府公信力和权威性。

2我国公务员晋升激励机制的现状及问题

2.1 我国公务员晋升激励机制的现状

总的来说，目前我国公务员晋升激励机制的局面是好的。1993年10月1日为了实现国家对公务员的科学管理，我国颁布并实施了《国家公务员条例》，从此我国公务员管理进入了法制化轨道，开创了大好局面。在这里简要的就2005年以后我国公务员晋升激励机制的现状作几点介绍。

自2005年4月27日由全国人大通过，2006年1月1日起正式施行的《公务员法》，是建国以来我国第一部干部认识管理的综合性法律，它的颁布和实施，为我国公务员晋升激励机制的发展和完善提供了法律上的支持和制度上的保证。《公务员法》第19条规定：“公务员的职务与级别是确定公务员工资和其他待遇的依据。”这种对级别的突出规定加大了晋升激励的作用，级别的晋升可以带来工资和其他待遇的提高。同时还规定：“公务员在统一职务上，可以按照国家规定晋升级别”。职务毕竟只有一定的数量，但是级别不同，所以这使得级别的晋升成为了公务员职务晋升之外的职业发展的重要台阶。这就是为人所知的“双梯制”。就目前来说，我国公务员晋升方式也有了很大的创新——竞争上岗，公开选拔。《公务员法》第四十五条规定：“厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。”一直以来，我国官员的升迁和调任普骗采用的是委任制、选任制，结果伴随很大的主观能动性，这在下文将会详细说明。而竞争上岗，公开选拔方式的出现，是对选任制、委任制的补充和完善。竞争上岗所体现出的公开、公正、择优录用等特征在一定程度上消除了“论资排辈”问题，我认为这是我国公务员晋升激励机制的一大创新和突破。而公开选拔大大的扩大了候选人的范围，特别是面对社会人士吸收了更多优秀人才。

然而这些规定只是宏观的政策框架，许多制度和规章还有待进一步的细化和完善。由于制度设计的缺陷和体制方面的原因，目前我国公务员晋升激励机制运行中还存在许多问题，这导致晋升不仅发挥激励的作用，反而成为影响公务员激励的障碍之一。

2.2我国公务员激励机制的问题

2.2.1公务员晋升过于强调资历和经验

我国公务员晋升过于强调资历和经验，简单的是，就是“论资排辈”，我个人

认为这是我国公务员晋升的最大问题。这也是为什么南京市大学生村官石磊324岁即为处级干部的原因——太年轻。大家普遍认为，公务员的工作经验和资历能够准确的反应出公务员的工作能力，即使存在极少数的破格，但是就整体来说，晋升还是比较注重工作经历和经验，奉行逐级晋升。我们反对过于强调资历和经验的晋升方式，不是完全否定它的作用。公务员的任职资历和经验是他们的优势，也不可能让一个刚刚毕业的大学本科生去做一名市长，这显然是不科学的。但是过分强调这两种东西，使得绝大多数的公务员只能一步一步，一级一级的向上发展，严重打击了他们的工作积极性，也导致了优秀人才的流出和优秀人才达不到规定和拒之门外的现象。另外一个严重的现象是，在过分强调资历和经验的同时，公务员晋升依靠的资历和经验是由年限获得的，任职一段时间以后，不论是否有政绩，只要没有重大失误即可晋升。这也导致“人浮于事，不求有功但求无过”现象的盛行。

2.2.2“官本位4”思想严重，领导职务和非领导职务划分不科学

2005年《公务员法》未对领导职务和非领导职务5有较大的创新，依旧留下了许多问题。设置领导职务和非领导职务的本意是为不同职位的公务员设置符合自己职位特点的职业发展阶梯。然而《公务员法》对担任具体职位的公务员担任何种职务、如何担任没有明确的规定，特别是对非领导职务没有详细具体的规定。于是，这其中就出现了不少的问题。首先，“官本位”思想滋生。对了领导职务他们掌握了很大的权力，地位也相对较高。而非领导职务在各方面相对处于弱势，于是导致愈多公务员都希望晋升领导职务，导致领导干部片面追求权和利，出现众多腐败案例。第二，由于领导职务有限，许多年龄较大、资历较老的通知会被安排到非领导职务上来。其次是担任领导职务的公务员在年龄较大且得不到进一步晋升时，也会通过提拔非领导职务级别一直到退休。这两种情况的出现，使得非领导职务成为了领导职务的“退休站”。因此，在非领导职务也被霸占的条件下，除了极少数成长为领导职务外，绝大部分公务员是受制于领导职务数量少而得不到晋升的机会。这严重打击了他们的工作积极性，同时，也使得大量优秀人才的流失。

2.2.3我国公务员晋升方式不健全

第一，委任制成为我国公务员晋升方式的主力军，造成晋升缺乏科学和民主。委任制，也称任命制，是与选举制相对应的，是指有立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命行政领导者的制度。委任制晋升方式权力较集中统一，程序简单，便于操作，责任明确，效率高，省时间。但是委任制也存在明显的缺陷，它是以人的主观意识作为判断和选取行政领导者，容易因领导个人的好恶，而出现“任人唯亲”和工作具有个人色彩等现象。受制于领导本身的视野和精力的限制，缺乏客观性和科学性。另外，对不胜任者不易调整，容易造成能上不能下、能进不能退的弊病。

第二，竞争上岗和公开选拔的晋升方式还不完善，在上文已经提到，竞争上

3共青团南京市第十七届委员会第一次全体会议上，选举产生了由13人组成的共青团南京市第十七届委员会常务委员会。会上，单晓峰当选为团市委书记，石磊（兼职）当选为团市委副书记。成为江苏省最年轻的正处级干部。

4“官本位”，是指这个国家的社会价值观是以“官”来定位的，官大的社会价值高，官小的身价自然低，与官不相干的职业则比照“官”来定位各自的价值。

5我国《公务员法》第16条规定，公务员职务分为领导职务和非领导职务。非领导职务层次在厅局级以下设置，在省部级以上不设置非领导职务。非领导职务由高到低分为巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。

岗和公开选拔能够体现公开、公正、择优录取等精神，拓宽了用人的范围，很大程度上打破了论资排辈的现象，对于实践民主发挥着重要的作用。但是由于我国特殊的社会环境，这两种晋升方式还存在较大缺漏。如何制定一套科学的选拔方法以准确测定竞争者的真实水平，如何提高考官队伍的素质，如何减少考官对竞争者的主管判断和偏好，如何防止在公开过程中的腐败现象，这些都是在实践阶段的问题。在更高层面的，如何处理好考试结果和确定人选的关系。只有将这些问题加以解决，才能更好的发挥竞争上岗和公开选拔的作用。

2.2.4我国公务员晋升监督缺漏

职务越高的公务员掌握着越充足的社会资源，他们掌握着大量的可支配资源。这里我们且不讨论如何防治公务员腐败，只就公务员晋升过程中的监督问题展开讨论。首先我们不得不相信的事实是：在我国各级公务员晋升中，存在大量的腐败问题。

由于我国长期处于封建社会，“官本位”思想至今影响很大，在它的影响下，法制观念淡薄，“人治”现象普遍，致使我国公务员晋升存在“重提拔，轻监督”的倾向。从政府内部来说，公务员内部监督机构同组织部门处于平级关系，加上监督机关缺乏足够的权力，导致公务员晋升监督力度不够。从政府外部来说，公务员晋升公开性不足，人民群众和舆论媒体绝大多数处在不知情的或者只知道结果的状况下，即使存在公示，但公示力度明显不足，这都导致民主监督无从谈起。从选拔晋升后产生严重后果来说，既缺乏问责，又存在惩罚不力的现象，这导致官员很少引以为戒。

3我国公务员晋升激励机制的完善

公务员晋升激励机制的完善必须按照一定的标准或者是遵循一定的原则，根据以上我国公务员晋升激励机制存在的问题，须遵循以下原则：德才兼备，公平、公正、竞争、择优的原则和功绩导向原则。

3.1 建立科学合理的绩效考核体系

公务员晋升的主要依据不能是上级领导的主观意识，因此要建立一套科学合理的绩效考核体系，作为公务员晋升的依据，再加权其他方式的公务员晋升方法选拔晋升人选。目前，在我国一些省市，已经进行了公务员绩效考核的探索，但是大多数都无法走出“笼统”评价的泥潭。逐步由“笼统”评价走向定量、定标准的方式是公务员绩效考核的关键。第一，可以进行试点单位定期考核公务员“德、能、勤、廉、绩”等内容，重点突出对工作业绩的考察。第二，公务员考核分平时考核和定期考核，要求各个单位针对自身工作性质，设置绩效考核指标，这些指标包括重点工作，日常职能工作等。第三，在考核方法上，实施定量与定性考核结合，以量化考核为主，拒绝一切笼统的指标。实行公务员绩效考核，将有效解决对公务员工作和业绩考核方法相对单一甚至考核流于形式的弊端。

3.2 完善公务员晋升方式

3.2.1 科学运用委任制的晋升方式

目前，就我国国情而言，委任制依然是公务员晋升的主要方式，如何使用科学的委任制方式，如何扬长避短，那么必须要坚持走群众路线和坚持民主原则，

增强晋升结果的公示力度。同时，在选取候选人时要注意引入和强化竞争机制，营造竞争氛围，选拔真正有能力的人。最后，还要加强民主参与和民主监督机制，使之规范化和制度化，尽量减少上机领导的主管判断和个人感情色彩对晋升结果的影响。通过完善民主监督机制，将委任制晋升程序“阳光化”，坚决避免用人唯亲的现象，继续坚持公务员任职“回避”制度，使委任制的晋升方式继续发挥其积极的作用。

3.2.2 完善竞争上岗、公开选拔的晋升方式

从我国公务员的长期发展来看，竞争上岗、公开选拔的晋升方式必将是公务员晋升的主流方式。目前，竞争上岗、公开选拔的晋升方式还存在程序和操作上的问题。我国公务员录取已经采取了考试制度，要将考试制度融入到竞争上岗、公开选拔的晋升方式里面去，将考试结果作为晋升的一个衡量指标。一方面，要规范竞争上岗、公开选拔程序，根据互联网上的资料显示，其程序应该为：发布公告、报名与资格审查、严格的笔试和面试、民主测评与组织考察、提出用人方案、集体谈论决定和办理任职手续，特别是民主测评和集体谈论，要充分发挥它们的作用。另一方面，要提高笔试、面试的科学性。考试题目不应千篇一律，应根据应考职位的工作性质和能力要求确定考试内容，。面试的过程中，要提高面试官的综合素质，做好保密工作，采用集体面试等新型面试形式，减少面试官的主观判断。最后，要将民主测评、组织考察、笔试，面试等多个考核阶段的成绩进行综合评价，选拔最优秀的人才。

3.3 加大公务员晋升的监督力度

没有对公务员晋升的有力监督，必将导致腐败滋生，官员无能、政府形象受损等现象。因此，应加大对公务员晋升的监督力度，建立和完善公务员晋升监督体系。第一，要明确各个监督主体的责任，“党管干部6”的原则要始终坚持，各级党委要监督好公务员的晋升，同时政府，政府人事部门，纪检监察部门都应负起监督责任。还要充分发挥人民群众，舆论媒体的监督作用，公开晋升人选的情况、晋升资格条件和晋升结果的情况。第二要实行公务员晋升工作责任问责制。加强公务员晋升民主推荐，组织考察，讨论决定等环节中的主要推荐人以及决策领导的责任制，在各个环节中应做好相关记录，对于导致用人失误失察造成严重后果的，应当根据具体情况，追究主要责任人的责任，认真贯彻执行问责制，使公务员晋升过程中的推荐、讨论、决策等环节能够公平公正。

4 结语

晋升是对大多数公务员来说最具吸引力、最具激励效果的管理手段，科学合理的运用晋升激励机制，对于调动广大公务员的积极性和创造性，提高行政效率，推动政府管理创新具有重要的现实意义。综上，我国公务员晋升激励机制的健全还需要一定的过程，并需要在实践中不断的发展和完善。

参考文献：

6党管干部的原则，是中国共产党长期坚持的一项重要原则，是党的组织路线为政治路线服务的一项有力保障。主要指各级党委坚持贯彻执行党的干部路线、方针和政策，严格按照党的原则选拔任用干部，并对各级各类干部进行有效管理和监督。是巩固当的执政地位的一个重要保证，是党和国家干部管理制度的根本原则。在不同的历史时期，有不同的内涵。

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