金融监管概述
第二节金融监管概述
一、金融监管的定义
金融监管属于管制理论范畴。管制（Regulation）一般是指国家以经济管理的名义进行干预。但是，到目前为止，经济学界对管制的认识尚未形成一致的看法。本文所说的金融监管，倾向于一般意义上的管制定义，即金融监管机关通过制定市场准入、风险监管和市场退出等标准，对金融机构的经营进行干预，确保金融机构的安全稳健运行。金融监管是一种外部力量，因此，金融监管并不能保证金融机构不发生金融风险和损失。
二、金融监管的理论基础
金融监管的理论基础是管制理论。目前管制理论主要有“公共利益论”、“特殊利益论”、“社会选择论”、“经济监管论”等。
（1）公共利益论（The public interest theory）源于20世纪30年代美国经济危机，并且一直到20世纪60年代都是经济学家们所接受的有关监管的正统理论。该理论认为：监管是政府对公众要求纠正某些社会个体和社会组织的不公正、不公平和无效率或低效率的一
种回应。监管被看成是政府用来改善资源配置和收入分配的手段①（①赵锡军：《论证券监
管》，中国人民大学出版社2000年4月第1版，第40页。——作者注）西方30年代经济危机时期，人们迫切需要政府通过管制来改善自由市场的低效率和不稳定状态，并在金融领域恢复公众对全国存款机构和货币的信心。该理论认为自由的市场机制不能带来资源的最优配置，甚至由于自然垄断、（正或负）外部效应和不对称信息的存在，将导致自由市场的破产。在这种情况下就需要作为社会公共利益代表的政府在不同程度上介入经济过程，通过实施管制以纠正市场缺陷，避免市场破产。
（2）特殊利益论认为政府管制为被管制者留下了“猫鼠追逐”的余地，从而仅仅保护主宰了管制机关的一个或几个特殊利益集团的利益，对整个社会并无助益。政府在施行管制的过程中为特殊利益集团所“俘虏”了。
（3）社会选择论是从公共选择的角度来解释政府管制的，及政府管制作为政府职能的一部分，是否应该管制，对什么进行管制，如何进行管制等，都属于公共选择问题。管制制度作为产品，同样存在着供给和需求的问题；但其作为一种公共产品，则只能由代表社会利益的政府来供给和安排，各种利益主体则是管制制度的需求者。管制者并不只是被动地反映任何利益集团对管制的需求，它应该坚持独立性，努力使自己的目标促进一般社会福利。
（4）经济监管论②（②参见赵锡军：《论证券监管》，中国人民大学出版社2000年4月
第1版，第62页。——作者注）（Economic theory of regulation，ETR）。经济监管论又叫监管经济学，是目前为止较为确切的一种理论，它提出了可检验的假设和一系列合乎逻辑的推理。根据监管经济学的观点，之所以会存在着监管的需求，是因为国家可以通过监管使得利益集团的经济地位获得改善。企业可以从政府监管那里获得至少三个方面的利益：直接的货币补贴、控制竞争者的进入、获得影响替代品和互补品的定价能力。而监管的供应则来自于千方百计谋求当选的政治家，他们需要选票和资源。由于愿意接受监管的利益集团十分明白通过监管能够从政治家那里获得的好处，因此，它们就愿意承担相应的成本。监管就是这种供求关系的相互作用下产生的一种产品。
三、金融监管的意义
金融稳定与否，将对国民经济发展产生深刻影响。其作用主要体现在以下几个方面：（1）维护信用、支付体系的稳定。金融是现代市场经济的核心，经济决定金融，金融反
作用于经济，金融的发展影响着经济的发展。在市场经济中，金融机构作为信用中介、支付中介，其根本性质是发挥间接融资、直接融资的作用，调节资金余缺，促进资源的合理配置。因此，对金融机构进行监督和管理，防范和化解金融机构的风险，维护金融机构的安全稳健运行，实际上也就是维护社会信用中介、支付中介制度和货币体系的良好运行，促进商品价值的实现，保障国民经济健康发展。
（2）保护存款人和投资者的利益。按照信息不对称原理，存款人和银行之间、证券投资者和经营者之间的信息存在差异。存款人和证券投资者对市场信息的了解程度可能差于银行机构和证券经营者，因此，为了维护公平、公正的交易原则，客观上就需要产生一个处于中间位置的监管者。为了保证存款人、证券投资者获得足够的信息，金融监管制度设定了金融机构信息披露的各项规定和要求，使存款人和证券投资者可以全面了解金融机构的资本状况、资产运用、内部控制及管理能力，防止和避免金融机构的过度投资和投机行为，维护存款人和证券投资者的合法权益。
（3）保证金融机构依法经营。现代社会的经济活动包括金融活动是通过法律来加以规范和约束的。金融立法为金融活动提供了平等的法律基础，参与金融活动的各方必须按照相应的规则履行权利和义务，违反金融法律法规的行为必然给当事人造成损害。金融监管主体依照金融法律进行金融监管，可以约束金融机构按照国家法律、法规的规定合法经营。这样才能保证一国的各项金融法律法规得到遵守，促进宏观经济、金融政策的有效施行，维护金融活动各方的合法权益。
（4）促进金融机构之间的公平竞争。竞争是市场经济的重要特征之一。但竞争不是无序的，是在符合市场规则下的有序竞争。金融机构之间的无序竞争必然带来金融秩序混乱、金融市场的动荡，从而对整个经济活动产生不利影响。金融监管主体通过一系列的审慎监管法规，可以使金融机构在平等的条件下开展竞争，从而维护金融秩序、金融市场的稳定，促进金融业降低成本、提高效率，为社会公众提供高质量的金融服务。
四、金融监管的模式
金融监管模式是指一国对金融机构经营所采取的监管方式。从世界各国的传统来看，主要有两种模式：即分业经营、分业监管模式和混业经营、集中监管模式。金融监管模式的确定，同一国金融机构的经营方式、金融监管水平和经济金融的发展状况密切相关。
（一）分业经营、分业监管体制
分业经营体制是指银行、证券、保险和信托等金融机构只能经营本行业的业务，不能兼营其他行业业务的一种经营制度。与此相应，分业监管体制是指一国按照不同的监管对象，由不同的监管当局行使监管职能的一种监管制度。20世纪30年代大危机后，以美国、英国、日本、法国为主要代表的西方国家实行了分业经营和分业监管体制。
在分业监管体制下，监管当局对金融机构的业务范围一般有严格限制，主要包括：（1）禁止商业银行从事投资银行业务。商业银行除了可以经营法律规定的债券外（如国库券等），不得从事购买股票或其他有价证券的交易。
（2）禁止证券经营机构吸收存款和发放贷款。
（3）银行、证券等金融机构的高级管理人员不得互相兼任。
（二）混业经营、集中监管体制
混业经营体制是指金融机构可以经营银行、证券、保险和信托在内的全方位金融业务的一种经营体制。与此相应，集中监管体制是指由相对统一的监管当局行使监管职能的一种监管制度。历史上，混业经营、集中监管体制主要以德国、瑞士等国家为代表。
混业经营体制有两种表现形式，一种是全能银行，即银行可以直接经营银行、证券、保险等金融业务；另一种是银行通过投资证券公司、保险公司等，持有股份或控股，间接地从事非银行业务。
另外，在世界上有些国家和地区金融机构的经营模式和监管模式并不是完全对应的。例如韩国金融机构实行的是分业经营模式，而金融监管则是集中监管模式；我国的香港地区则正相反，金融机构实行混业经营模式，金融监管则实行分业监管模式。
（三）金融监管模式的发展
80年代以来，金融自由化、金融创新迅猛发展，传统的金融机构的经营体制逐渐被打破，监管模式也发生了变化。英国在1986年、日本在1996年分别通过相关法律，打破分业经营体制，实行混业经营，在20世纪90年代末期，金融监管也随之转变为集中监管模式。美国的金融监管虽然仍实行分业监管体制，但在1999年通过了《金融服务现代化法案》，取消了分业经营法案，开始进入混业经营时代。