县级土地整治规划编制要点

县级土地整治规划编制要点

（初稿）

国土资源部土地整理中心

北京大学城市与环境学院

二〇一一年五月

目录

前言 (1)

1 适用范围 (2)

2 规范性引用文件 (2)

3 术语和定义 (2)

3.1 土地整治 (2)

3.2 农用地整理 (2)

3.3 土地复垦 (3)

3.4 未利用地开发 (3)

3.5 农村建设用地整理 (3)

3.6 城乡建设用地增减挂钩 (3)

4 总则 (3)

4.1 规划定位 (3)

4.2 主要任务 (3)

4.3 规划范围 (4)

4.4 规划期限 (4)

4.5 编制主体 (4)

4.6 编制依据 (4)

4.7 编制原则 (4)

4.8 编制程序 (5)

4.9 其他要求 (5)

5 准备工作 (5)

5.1 组织准备 (5)

5.2 技术准备 (6)

6 基础研究 (6)

6.1 一般规定 (6)

6.2 上轮规划实施及相关工作情况评价 (7)

6.3 土地整治潜力调查评价 (7)

6.4 重大问题研究 (10)

7 规划成果编制 (10)

7.1 一般规定 (10)

7.2 规划战略及目标确定 (11)

7.3 土地整治总体布局 (12)

7.4 农地保护与绿色空间格局构建 (12)

7.5 镇村体系空间布局优化 (13)

7.6 基本农田整备区空间安排 (13)

7.7 城乡建设用地增减挂钩安排 (13)

7.8 土地整治基础设施体系构建 (13)

7.9 制定重点工程及重点项目 (13)

7.10 规划投资与筹资分析 (14)

7.11 近期规划安排 (15)

7.12 规划效益影响评价 (15)

7.13 规划实施保障措施制定 (16)

8 规划成果要求 (17)

8.1 规划文本 (17)

8.2 规划图件 (18)

8.3 规划数据库 (18)

8.4 规划说明 (18)

8.5 规划附件 (19)

9 规划评审报批 (19)

10 规划成果应用 (20)

附录A （规范性附录）数据单位要求 (21)

附录B （规范性附录）县级土地整治规划编制流程 (22)

附录C （规范性附录）县级土地整治规划重点项目规模参考标注表 (23)

附录D （资料性附录）土地整治潜力测算方法 (24)

附录E （资料性附录）县级土地整治潜力补充调查表 (27)

附录F （规范性附录）规划文本附表 (29)

附录G （规范性附录）图件编制及图例 (33)

前言

为进一步规范县级土地整治规划编制工作，提高规划的合理性及可操作性，推进土地整治规划编制和管理的制度化、规范化建设，根据《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、法规，制定本要点。

本规程的附录A、附录B、附录C、附录F、附录G为规范性附录，附录D、附录E为资料性附录。

本要点由国土资源部提出并归口。

本要点起草单位：暂略

本要点主要起草人员：暂略

县级土地整治规划编制要点

1适用范围

本要点规定了县级土地整治规划（以下简称县级规划）编制的任务、内容、程序、方法和成果要求等。

本要点适用于全国县（区）级行政区土地整治规划的编制。

2规范性引用文件

下列文件对于本文件的应用是必不可少的。凡是注日期的引用文件，仅所注日期的版本适用于本文件。凡是未注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本文件。

GBJ 137-1990 城市用地分类与规划建设用地标准

GB/T 19231-2003 土地基本术语

GB/T 21010-2007 土地利用现状分类

GB 50188-2007 镇规划标准

TD/T 1011-2000 土地开发整理规划编制规程

TD/T 1004-2003 农用地分等规程

TD/T 1005-2003 农用地定级规程

TD/T 1024-2010 县级土地利用总体规划编制规程

TD/T 1021-2009 县级土地利用总体规划制图规范

3术语和定义

GB/T 19231-2003中确立的以及下列术语和定义适用于本规程。

3.1土地整治

对低效、空闲和不合理利用的土地进行治理，提高土地利用率和产出率的活动，是各类土地整理、复垦、开发以及城乡建设用地增减挂钩等活动的统称。

3.2农用地整理

采取平整土地、归并地块，建设灌溉、排水、道路、农田防护与生态环境保持等措施，通过综合整治农用地及其间的零星建设用地和未利用地等，提高耕地质量和增加有效耕地面积，提高农田集中连片程度，促进农田适度规模经营，改善农业生产条件和生态环境的活动。

3.3土地复垦

采取工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占、污染或自然灾害损毁（包括地震、洪灾、滑坡崩塌、泥石流、风沙）等原因造成破坏、废弃的土地进行综合整治，使其恢复到可利用状态，增加农用地和耕地面积的活动。

3.4未利用地开发

在保护和改善生态环境的前提下，以水土资源相匹配为原则，采取工程、生物等措施，科学合理开发利用宜农未利用地，增加农用地和耕地面积的活动。

3.5农村建设用地整理

按照统筹城乡发展和村庄规划建设要求，采取工程技术、土地产权调整等措施，对农村居民点及农村所属特殊用地、工矿用地等进行拆迁、重建、更新、合并，优化农村建设用地布局，促进农村建设用地集约利用，完善农村基础设施和公共服务设施，改善农村生产生活条件和增加有效耕地面积的活动。

3.6城乡建设用地增减挂钩

依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块），共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧等措施，实现耕地不减少、质量有提高、建设用地不增加、布局更合理、节约集约用地等目标的土地整治活动。

4总则

4.1规划定位

县级规划是县级土地利用总体规划的实施性规划，是落实市级土地整治规划（以下简称上级规划）要求和指导乡（镇）、村等土地整治规划（以下简称下级规划）编制的衔接性规划，是统筹县域土地整治的纲领性文件及行动计划，是土地整治项目立项及审批的基本依据。

4.2主要任务

县级土地整治规划编制的主要任务包括：

a）依据土地利用总体规划和城镇发展规划，科学制定土地整治的战略和目标；

b）分析土地整治潜力，合理安排土地整治的规模布局、重点区域、重点工程和重点项目；

c）综合协调各有关部门规划及项目，统筹安排土地整治相关内容，优化田、水、路、林、村空间

布局；

d）制定规划实施计划与投资方案；

e）开展规划实施的环境效益、经济效益和社会影响评价；

f）制定规划实施的保障措施。

4.3规划范围

4.3.1县级规划范围为县级行政辖区内的全部土地。与县级土地利用总体规划的规划范

围相一致。

4.3.2沿海地区除现状土地外，规划期间自然和人工形成的土地应纳入规划范围。

4.4规划期限

规划期限一般为10-15年，目标年应与同一轮土地利用总体规划期限相一致。在规划期限内，应提出近期（一般为5年）土地整治安排。

4.5编制主体

4.5.1县级规划的编制主体为县级人民政府。

4.5.2县级规划的组织编制工作由县级国土资源行政主管部门负责。

4.5.3承担县级规划编制的机构，应当符合国家有关土地规划机构资质认证的规定。

4.6编制依据

县级规划的编制依据是：

a）《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国环境保护法》、《基

本农田保护条例》、《关于规范有序推进农村土地整治工作的若干意见》（国办发

〔2010〕**号）、《农村土地整治管理暂行办法》（国×发〔2010〕**号）、《国土资

源部关于开展土地整治规划编制工作的通知》（国土资发〔2010〕162号）等国家有

关土地整治法律法规和政策文件。

b）国家有关土地整治规划编制与实施的行政规章和规范性文件。

c）《市级土地整治规划（2011-2020年）》、《县级土地利用总体规划（2006-2020年）》和县级社会经济发展规划、各部门各行业发展规划、有关区域发展规划，以及有关

土地整治的地方性法规、规范和政策文件。

d）依法组织开展并公布的相关调查评价成果。

4.7编制原则

土地整治规划应在保护和改善生态环境的前提下，认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地

和切实保护耕地”的基本国策，坚持以内涵挖潜为重点，提高土地利用效率，以实现经济、社会、生态效益的统一。

县级规划编制应遵循以下基本原则：

a）依据有关法律法规、政策和土地利用总体规划；

b）上下结合，与有关规划协调；

c）以第二次全国土地调查、土地变更调查及有关调查成果为基础；

d）落实最严格的耕地保护制度及补充耕地任务，坚守耕地红线，提高耕地质量，实现耕地数量、质量和生态管护的统一；

e）坚持节约集约用地，确保城乡统筹发展的综合效益；

f）遵循自然生态规律，优化生态空间格局；

g）在多方案比较的基础上确定规划方案；

h）坚持政府决策、部门合作、专家论证、公众参相结合。

4.8编制程序

县级规划编制一般分为以下阶段：

a）准备工作；

b）调研分析；

c）基础研究；

d）拟定方案；

e）协调论证；

f）评审报批；

g）规划成果应用。

4.9其他要求

4.9.1编制县级规划除执行本要点外，还应符合国家现行其他有关标准和规范的要求。

4.9.2各地可根据实际情况做出补充规定或要求，但不应与本要点抵触。

4.9.3县级规划编制所依据的基础数据应当符合有关法律的规定。规划成果数据应统一

使用法定的计量单位，有关要求见附录A。

4.9.4县级规划编制应充分考虑规划管理信息化的需要。规划成果应符合县级土地整治

规划数据库标准的有关要求。

5准备工作

5.1组织准备

5.1.1成立规划领导小组。领导小组负责审定工作计划，落实编制经费，协调与有关部

门的关系，解决规划中的重大问题，审查规划方案等。

5.1.2组建规划编制组。编制组负责土地整治规划编制的具体工作。

5.1.3进行宣传动员，对有关人员进行有关法律法规、政策和专业技术技能培训。

5.2技术准备

5.2.1基础资料收集

5.2.1.1 根据规划需解决的问题和完成的目标，有针对性地调查收集以下基本资料：

a）自然条件：主要包括气候、地形地貌、土壤、水文、植被、自然灾害等资料。

b）自然资源：主要包括土地资源、耕地后备资源、水资源、生物资源、矿产资源、自然景观资源等资料。

c）经济社会状况：主要包括人口、经济发展水平、产业结构、农业统计、农用地分等、区域交通、农田水利、民风民俗、历史文化资源等资料。

d）生态环境状况：主要包括土地沙漠化、盐碱化、土地污染、水土流失、地质灾害及生态环境评估、监测等资料。

e）有关规划、标准及调查：主要包括土地整治涉及的土地、农业、林业、牧业、城乡建设、交通、水利、环境保护、旅游、文化等部门规划、标准及调查资料等。

5.2.1.2 基础资料应由县级国土资源行政主管部门组织协调有关部门提供。主要包括纸质文字报告、数据、图件及相应的电子文件。

5.2.1.3 基础资料调查时，应进行信息核查、归档整理工作。

5.2.1.4 应充分利用现有的各种资料及调查成果。当所收集的资料经整理后不能满足规划编制要求时，应根据实际需要进行补充调查。

5.2.2规划基数确定

应以合法审定的第二次全国土地调查数据为基础，结合土地变更调查工作，将二调成果更新到规划基期，形成规划基数。

5.2.3基础图件准备

在第二次全国土地调查有关图件的基础上，结合同一轮县级土地利用总体规划的实施及近期土地利用的变化，调整形成规划基期的土地利用现状图。根据土地整治规划制图要求选择和准备其他有关基础图件。

6基础研究

6.1一般规定

6.1.1基础研究包括上轮规划实施及相关工作情况评价、土地整治潜力调查评价、土地

整治重大问题研究等。

6.1.2基础研究应充分利用原有的工作基础和成果，依照相关技术标准或规定开展。

6.2上轮规划实施及相关工作情况评价

6.2.1一般要求

上轮编制土地开发整理规划的地区开展规划实施情况的评价，未开展上轮土地开发整理规划的地区可结合实际开展土地整治相关工作情况的总结和评价。

6.2.2上轮规划编制情况介绍

结合上轮规划编制环境背景，分析上轮规划编制原则、指导思想、基本思路、目标任务及主要实施措施情况。

6.2.3上轮规划实施及相关工作总结

总结上轮规划实施及相关工作经验，分析土地开发整理复垦潜力挖掘情况，补充耕地主要途径、面临问题及困难，分析土地开发整理复垦重点区域、重大工程和重点项目的实施情况。

6.2.4上轮规划目标实现情况分析

对比分析上轮规划实施期间补充耕地及耕地占补平衡落实情况。已开展城乡建设用地增减挂钩试点地区，应分析挂钩周转指标归还情况。

6.2.5总体效益评价

结合上轮规划实施及相关工作，从不同项目类型角度，结合土地整治项目的目标设置来选取合理的评价指标，评价上轮规划实施及相关工作的总体效益，包括经济效益、社会效益和生态效益。

6.2.6保障措施及有关政策落实情况

总结现行规划保障措施及有关政策、组织、资金执行情况。

6.2.7总结与建议

评估上轮规划编制实施及有关工作的经验与不足，分析问题存在原因，并提出改进规划编制和实施管理的建议。

6.3土地整治潜力调查评价

6.3.1潜力调查

6.3.1.1 充分利用准备工作阶段所收集资料，当所收集资料经整理后仍不能满足规划编制需要时，可根据实际情况进行补充调查。

6.3.1.2 补充调查以土地利用现状图、耕地后备资源调查评价及相关规划等资料为基础，采用问卷、实地抽样等方法，调查确定各调查单元各类待整治土地资源总量及新增耕地系数。

6.3.1.3补充调查应在县级国土资源管理部门统一组织、乡镇人民政府配合下，以行政村为单元开展。

6.3.1.4补充调查一般应采用全面调查方式，特殊情况下可采用典型调查方式。全面调查以全部行政村为对象开展；典型调查选择具代表性的行政村开展。

6.3.1.4全面调查按以下要求进行：

a）农用地整理状况调查。以乡镇为组织单位，通过调查问卷统计各行政村待整理农用地资源总量；或通过土地利用现状图件与数据分析，了解各村闲散地，待开发园地、牧草地，待复垦设施农用地，待填埋坑塘水面总量，及现状农村道路占耕地比例、

农田水利用地占耕地比例、田坎系数等。同时选取若干有代表性的已开展农用地整

理的行政村，测算以上各类农用地整理增加耕地面积和增加耕地系数，或设定在当

前社会、经济和技术条件下，集约利用水平较高的耕地片区内农村道路、农田水利

用地、田坎的比例；

b）农村建设用地整理状况调查。以乡镇为组织单位，通过调查问卷统计各行政村待整理农村建设用地资源总量；或通过统计数据与有关规划分析，确定各乡镇的特色村、规划中心村、规划迁并村规模与布局；或调查统计各行政村社会经济发展趋势、城

镇化趋势，对规划目标年农村人口数量的预测，参照村镇建设标准和当地宅基地标

准等，测算规划农村居民点总规模，通过对比现状及规划，分析各行政村农村建设

用地腾退规模；或通过图件分析确定各行政村待整理零散农村建设用地规模与布局

等内容。选取若干有代表性的已开展农村建设用地整理的村庄，测算建设用地腾退

规模、增加耕地面积和增加耕地系数；

c）土地复垦状况调查。以乡镇为组织单位，收集独立工矿运营状况等有关资料，依据各乡镇第二次全国土地调查数据，按图斑对工矿地进行筛选分析，确定待复垦废弃

土地。选取若干典型，调查废弃土地的面积、坡度、有效土层厚度、土壤质地、水

源保证情况、有无限制因素、是否适宜复垦、可复垦为耕地的面积与系数，以及可

复垦为其他农用地的面积。并可根据实际需要，对待复垦土地有针对性地进行适宜

性评价工作。

d）未利用地开发状况调查。以乡镇为组织单位，依据各乡镇第二次全国土地调查数据，通过有关分析，汇总可开发的沼泽地、荒草地、盐碱地、沙地、裸地、滩涂、湖泊

水面、河流水面等。选取若干典型，调查未利用地的面积、坡度、有效土层厚度、

土壤质地、水源保证情况、有无限制因素及是否适宜开发、可开发为耕地的面积与

系数，以及可开发为其他农用地的面积。并可根据实际需要，对待开发土地有针对

性地进行适宜性评价工作。

6.3.2.3 典型调查。以乡镇为组织单位，按各村集中连片耕地的总体坡度（<6度、6-15度、>15度）分别选取典型样区，通过数据分析，汇总耕地中沟渠、道路、林网、田坎、坟地、零星建设用地及未利用地等面积之和占待整理耕地区面积的比例，及待开发园地、牧草地总量，待复垦设施农用地总量，待填埋坑塘水面总量，与设定的当前社会、经济和技术条件下，集约利用水平较高的耕地内沟渠、道路、林网、田坎等面积之和占所在耕地区面积的比例，及园地、牧草地开发，设施农用地复垦，坑塘水面填埋可新增耕地系数。典型样区面积不小于

该村该类型耕地面积的2-5%。

6.3.2潜力功能区划分

依照县域城乡空间发展态势、重要生态功能区空间布局、历史文化村镇保护及地形坡度、是否已开展土地整治项目等内容，划定土地整治潜力功能分区，明确土地整治工作可开展范围及不同功能分区内土地整治工作的重点方向。

6.3.3农用地整理潜力评价与分级

6.3.3.1农用地整理潜力评价可依照新增耕地面积潜力、新增耕地系数潜力和提高耕地生产能力潜力分别评价，评价结果可进一步分级。

6.3.3.2 结合县域土地整治潜力功能分区，以行政村为基本单元，考虑社会经济、科技水平和可投入资金量等因素，通过耕地后备资源调查、问卷调查统计、图件与数据分析等多方法确定待整理农用地资源，结合典型调查确定的各类可增加耕地系数等成果，测算可整理为耕地、农用地的面积，将全县各行政村的农用地整理新增耕地面积潜力、新增耕地系数潜力进行汇总并分级。

6.3.3.3 通过县域耕地现状图及农用地分等定级图件配准及叠加，测算各耕地地块现状质量等级，明确规划等级，确定各耕地地块质量等级提高程度，分村汇总形成全县农用地整理提高耕地生产能力潜力并分级。

6.3.3.3潜力等级一般不少于三级。

6.3.4农村建设用地整理潜力评价与分级

6.3.4.1 结合县域土地整治潜力功能分区及调查分析数据，以行政村为基本单元，考虑社会经济、科技水平和可投入资金量等因素，通过规划衔接法、人均用地估算法、散户归并法等，确定待整理农村建设用地总量，结合典型调查确定的可增加耕地系数等成果，测算建设用地可腾退规模和可整理为耕地、农用地的面积。并将全县各行政村的农村建设用地整理潜力进行汇总并分级。

6.3.4.2潜力等级一般不少于三级。

6.3.5土地复垦潜力评价与分级

6.3.5.1 结合县域土地整治潜力功能分区及调查分析数据，以行政村为基本单元，考虑社会经济、科技水平和可投入资金量等因素，通过耕地后备资源调查、问卷调查统计、图件与数据分析等多方法确定待复垦废弃土地资源总量，结合典型调查确定的可增加耕地系数等成果，测算废弃土地可复垦规模和可整理为耕地、农用地的面积，将全县各行政村的废弃土地复垦潜力进行汇总并分级。

6.3.5.2潜力等级一般不少于三级。

6.3.6未利用地开发潜力评价与分级

6.3.6.1 结合县域土地整治潜力功能分区及调查分析数据，以行政村为基本单元，考虑社会经济、科技水平和可投入资金量等因素，通过耕地后备资源调查、问卷调查统计、图件与数据分析等

多方法确定待开发未利用地资源总量，结合典型调查确定的可增加耕地系数等成果，测算未利用地可开发规模和可整理为耕地、农用地的面积。并将全县各行政村的未利用地开发潜力进行汇总并分级。

6.3.6.2潜力等级一般不少于三级。

6.3.7土地整治潜力汇总

对农用地整理、农村建设用地整理、未利用地开发和废弃土地复垦潜力分析测算得出的各类潜力类型、等级、面积、分布等成果进行整理汇总，形成潜力汇总表。

6.4重大问题研究

围绕中央对土地整治工作提出的新要求和规划目标，结合地方实际，组织开展土地整治目标任务、土地整治与城乡统筹发展、土地整治与农业发展、土地整治与生态环境保护、土地整治权属管理、土地整治重点工程安排、城乡建设用地增减挂钩的土地收入使用、实施土地整治规划政策措施等重大问题研究。

7规划成果编制

7.1一般规定

7.1.1规划成果编制阶段应提出土地整治规划的初步目标，并按照不同的技术、经济和

政策条件，拟定若干规划供选方案，并广泛征求有关部门、专家和公众的意见，充分协调，上下反馈。在多方案论证比较和与相关规划衔接的基础上，修正初步目标，相应调整方案，最终形成一个科学合理、切实可行、综合效益较好的方案为规划推荐方案。并深化相关研究，完善规划内容，编制规划文本、图件和说明，建立规划成果数据库。

7.1.2规划成果应充分征求发展改革、城乡建设、交通、水利、农牧、林业、环境保护、

文化等部门的意见，对规划目标、重点区域、重点工程、重点项目以及有关实施保障措施等进行重点论证，加强土地整治规划与土地利用总体规划、产业发展、城乡建设、基础设施建设、生态环境保护、历史文化资源保护等有关规划的协调，确保土地整治目标落实到位。

7.1.3规划涉及的重大问题应由专家领衔研究和论证，充分听取专家意见，提高规划的

科学性和可行性。

7.1.4在规划编制的主要阶段，应采取公告、听证等多种形式广泛征求、听取公众的意

见和建议。形成的规划成果应在公共媒体上公布，广泛征求社会各界特别是相关权利人的意见，进一步修改完善，形成规划送审稿。并按照规定程序，将规划送审稿逐级上报有权批准机关审批。