十八届三中全会公报解读

三中全会开启新一轮改革大幕

市场的“决定性作用”和代表“顶层设计”的全面深化改革领导小组的成立最受关注。

虽然只是一笔带过，但超预期的土地改革引发的房地产调控思路发生从大转变。

对公有制和国有经济的强调，说明国企改革不会激进，仍将延续既定的思路。

十八届三中全会昨日闭幕。

为期三天的会议就全面深化改革作出了系统部署，标志着中国新一轮改革大幕正式开启。

2013年11月12日傍晚，当电视中熟悉的旋律响起，大概很少有人会像21年前的华西村支书吴仁宝那样，从新闻联播中捕捉到一夜暴富的机会。人们更多地希望寻求一些信号，一些可能改变自己的处境，乃至改变这个国家的信号。

但相当一部分人感到困惑，在他们听来，十八届三中全会的公报内容，还是那些熟悉的语句，似乎并无新内容，资本项目开放、利率市场化、破除国企垄断等等热点话题，甚至连全民关注的房地产调控，也未出现在公报内容中。

“《公报》不是《决定》。《决定》会更具体。”银河证券首席总裁顾问左小蕾在微博上提醒着这群人。

当日发布的全会公报透露，全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》），但这一《决定》并未同步公布。

与左小蕾的提醒相对应的是，就在公报全文发表之后的一到两小时的时间里，有十多家券商同步召开了电话会议，纷纷从公报的字里行间寻找着解读的线索，预测可能在随后几天面世的《决定》内容。

在喧哗过后，几乎所有的解读，最终还是有了一些基本的共识：“全面深化改革”时代，市场将成为资源配置的“决定性作用”，取代了此前的“基础性作用”的提法，成为了被大多数专家、学者，包括外媒在内的首要关注点。而中央成立全面深化改革领导小组，意味着吴敬琏等长期提倡的“顶层设计”提上议程，改革将不再只是“摸着石头过河”。

在此基础上，公报对十余个具体领域改革的论述，也被解读出一些基本的方向。如土地制度可能告别征地模式，而这将对房地产市场产生实质影响，虽然未谈房地产，实则体现了调控思路的重大转变；虽然仅提了一句“完善金融市场体系”，但有了市场的决定性作用之后，则相当于坚定了资本项目开放、利率市场化等既定方向；国企改革上，“坚持公有制为主体”的提法，意味着不大可能出现大国企分拆等激进改革，而是会采取国有资产资本化、加强公司治理、政企分开等措施。

市场的“决定性作用”与顶层设计

“思路清晰，目标明确。”尽管缺乏更多具体执行的细节，但作为方向性大纲，本届三中全会提出了新一届领导集体在未来任期内的总目标和时间表，这被春华资本集团主席胡祖六认为是“可喜可慰”的政治承诺。

公报称，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”而经济体制改革又是全面深化改革的重点，“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”

在时间点上，全会要求，到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型。

这意味着，未来10年左右的时间里，中央的主要工作将放在让市场发挥“决定性作用”上，同时通过行政体制改革改变政府干预过多的弊端，并找到更好发挥政府作用的方式。

中信证券发布的报告认为，“决定性作用”的提法“前所未有”，显示经济转型将升级，政府在某些方面的职能将发生转变。

而中金公司首席经济学家彭文生也在电话会议上分析称，尽管市场和公众普遍预期将作为重点改革领域的金融并未在公报中占据篇幅，仅仅是一句“完善金融市场体系”，但金融市场体系自然和金融改革有关系。“我们说金融改革，其实就是市场化，要让市场发挥作用。”市场化的提法实际上就包括了利率市场化、以及上海自贸区备受关注的资本项目开放等重点金融改革项目。

与“决定性作用”的新提法一样备受关注的，是两个新成立的机构：中央全面深化改革领导小组和国家安全委员会。其中，与经济体制改革更相关的全面深化改革领导小组，被普遍解读为“顶层设计”的具体实施者。

FT中文网专栏作家刘胜军称，从组织上讲，中央成立全面深化改革领导小组，表明对实质问题的关注，过去很多改革方案没有办法落实，出现了“知易行难”的问题。“通过成立深化改革小组可能在改革的领导力上比过去有很大进步。”

公报称，要坚持正确处理改革发展稳定关系，“胆子要大、步子要稳。”对此，中欧国际工商学院教授芮萌对媒体表示，此次报告中把“胆子要大”放在“步子要稳”的前面，表现出了新一届政府敢于探索的勇气。

公报还提出，要加强“顶层设计”和“摸着石头过河”相结合。芮萌称，这体现了政府不再是“头痛医头、脚痛医脚”，而是在政治、经济、文化和社会各领域进行全面地制度改革。

与此同时，中国人民大学重阳金融研究院也发出了一则“温馨的提醒”，其称，改革的顶层设计非常重要，但“切忌以改革之名扩编增容”。

土地制度改革将影响房价

与对金融市场改革“一笔带过”相比，公报甚至没有提及房地产调控，就连政府一直力推的保障性住房建设也只字未提。这对于公众来说，实在有些出乎意料。

公报在进一步解析市场发挥“决定性作用”的条件时，称要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，并列举了三个主要市场：“建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。”

对于“完善金融市场体系”，大部分解读认为只是维持此前推进的利率市场化、资本项目开放等既定方向。但对于“建立城乡统一的建设用地市场”，中金彭文生表示，背后的含义是很明确的，“就是要改变集体土地先由地方政府征地，再进入市场这个状态。”

目前，我国的土地制度是城乡分割的，城市是国有土地制度，可以在市场交易；但农村是集体土地所有制，不能进入市场交易，必须把地卖给地方政府，然后转变为国有土地，才能进入市场交易。

但未来的改革方向是打破这种分割，农村的集体建设用地不再需要经过地方政府的征地，而是直接入市。不过，彭文生也认为，征地制度在一段时间内不会完全改变，“我们会看到单一的政府征地转让，转为农村土地流转的双轨制，收缩政府征地的范围，最后的目标是同地、同权、同价。”他预计2016年前将会出台一个全国统一的《农村集体经营建设用地流转方案》。

国家行政学院教授时红秀在民生证券牵头的电话会议上称，城乡统一的建设用地市场，这会大大增加土地的供给量，“如果大批量的土地直接入市的，肯定对房价会有个打击。”

但同样有相反的预测。长期看涨房价的地产评论员陈宝存就在腾讯微博上表示，改变地方政府的强制征地，再加上公报中“增加农民的财产性收益”的表述，意味着土地流转过程中农民利益将获得保障，加大征地拆迁安置补偿，土地价值大幅提高，由此推动房价进入一轮上涨周期。

对此，安信证券首席经济学家高善文认为，土地制度改革将大幅度提高房地产企业的征地成本，是有道理的，但由此认为会推升房价，则属于“多余的担心”。他解释称，原因在于土地价格的核心是级差地租，征地制度的变革使得该地租从地产商重新回到农民手里，意即只是将利益在地产商和农民手中重新分配，“并不显著影响房屋销售价格”。

时红秀认为，公报表明，未来我国房地产调控将从单一的需求端管理，转向供应和需求的两端管理。他称，房地产调控不会仅仅受到供应端的土地制度改革影响，同时还需要需求端的配套政策，比如说房产税。

中信证券的报告总结说，土地制度改革的表述显示，未来房地产将“会被当做一个正常的行业”，经济将不再过度依赖房地产行业，房地产相关的融资渠道将也会逐步恢复，中央政府层面的调控会尽量避免，而改由地方政府自行调整。

国企改革不会激进

与土地制度改革被普遍认为超出预期相比，诸多专家学者的解读认为，此前诸多对于国企改

革可能激进推进的猜想已经落空。由于对公有制为主体的强调，不大可能出现大国企分拆等激进改革，而是会采取更温和的国有资产资本化及加强公司治理、政企分开的改革方式。

公报在强调“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”的同时，强调“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”

民生证券研究院副院长管清友表示，公报的表态说明，“国企的定位未变，国企料只在机制层面而非体制层面改革。”

彭文生在电话会议中称，“这样一个表述，对于市场来讲，可能会有些失望。”此前，市场存在诸如国有企业大量退出竞争性领域、甚至垄断国企进行拆分等预期。而公报的表态，意味着国有企业仍将发挥经济主导作用。

但这并不意味着国企不会推进改革。彭文生分析，公报中“要完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度”，该句表述提出了国有资产资本化以及政企分开、加强公司治理等改革方向。

彭文生认为，国有资产资本化，就是要把国有资本作为投资人的收益和政府直接参与国有企业管理进行分开。加强国有企业现代治理，主要包括完善出资人制度和职业经理人制度。

事实上，这个思路与国资委近年来的主张一脉相承。原国资委副主任邵宁在2011年曾经公开表达了两种国企的不同改革方向。以中粮、宝钢等为代表的国有竞争型大企业将通过整体上市，通过整体上市最终成为公众公司，彻底变为混合所有制股份公司，完全按照资本市场的要求和规则运作。国有出资人对其没有扶持帮助义务，企业独立承担经济法律责任以及市场竞争乃至破产退出的风险，国有资本通过持股获取收益。

而对于中石油、中石化这样的公益性质（民间则称为垄断性质）的国企，改革方向是“加强四方面的改革与监管”，包括企业内部治理机制改革、建立区别于竞争性国有企业的考核评价制度、实施有效的行业监管以避免企业损害社会公众利益、形成政府间政策安排以帮助企业实现社会和经济效益的双重目标。

这意味着，国企改革将沿袭既有的路线，继续按照不同的国企性质而推进不同方向的改革。但近期连续发生的中石油窝案以及中远集团副总经理徐敏杰案也表明，对于垄断性质的国企的内部治理，相比过去而言，更加严格，更动真格。

对于整个会议公报，清华大学教授李稻葵表示，公报包括了许多国家及地方政府官员、学者以及其他人士的讨论结果，在这其中达成的共识要远远超过美国的国情咨文或美国总统的就职演说。

胡祖六表示，现在国人最关注的就是看实际执行力如何，是否真能把许诺变成切实行动，且无论遇到何种阻力，都能坚定不移毫不动摇，直至改革取得突破性进展，实现改革预定目标。

在经历了昨晚第一波解读浪潮之后，人们已经将目光投向仍然神秘的《中共中央关于全面深

化改革若干重大问题的决定》，期待着这场伟大的变革来临。