我们国家环境法面临很严峻的挑战

我们国家环境法面临很严峻的挑战

我们国家环境法好的方面，现在有立法体系比较健全，法律也开始转变。但是环境法还是面临着很严峻的挑战，现在应该看到，我们的环境状态并没有随着环境法的健全和完善而得到根本的改善。它的原因除了环境法实施不力，这一在我国法律普遍存在的问题外，就环境法本身来说，在其他方面也存在着相当多的问题，面临着许多的挑战，这些问题不解决，反过来又影响到环境法的实施。

概括起来，我们国家环境法面临的问题和挑战，主要有以下几个方面：

一、环境法仍然难以遏制继续恶化的环境质量

虽然我们国家制定和实施了大量的《污染防治法》、《资源保护法》、《生态保护法》等法律法规，但是客观的说，这些环境法依然难以遏制我国环境质量恶化的趋势。2007年12月原国家环保总局和国家发改委发布的国家环境保护十一五规划认为，十五环境保护规划的目标没有全部实现，我

国的环境形式依然严峻，二氧化硫排放量比2000年增加了27.8%，化学需氧量仅减少2.1%，未完成消减10%的控制目标。淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池，简称“三湖三河”等重点流域和区域的治理任务只完成计划目标的60%左右，主要污染物排放量远远超过环境容量，环境污染严重，全国26%的地表水国控断面劣于水环境五类标准。劣于五类标准，就是说这些水基本上都失去了使用的功能，62%的断面达不到三类标准，流经城市90%的河段受到不同程度的污染。75%的湖泊出现富营养化，30%的重点城市饮用水源地水质达不到三类标准，近岸海域环境质量不容乐观。

46%的社区城市空气质量达不到二级标准。现在如果是把PM2.5算上，那达不到标准的就更多了，一些大中城市阴霾天数有所增加，酸雨污染程度没有减轻，全国水利侵蚀面积161万平方公里，沙化土地174万平方公里，90%以上的天然草原退化，许多河流的水生态功能严重失调，生物多样性减少，外来物种入侵造成的经济损失严重，一些重要的生态功能区，生态功能退化，农村环境问题突出，土壤污染日趋严

重，危险废物汽车尾气，持久性有机污染物等污染持续增加，应对气侯变化的形势严峻，任务艰巨。环境法能否在改善我国环境质量状况，遏制环境质量在整体上继续恶化的趋势方面发挥决定性的作用，应该是环境法遇到的最大的挑战。

二、权力高于法律使环境法的一些规定形同虚设

我国由于曾经经历过漫长的封建社会时期，在一定程度上存在着权力或长官意志的崇拜情节。在法治的权威还没有真正被全社会特别是掌权者普遍认可和接受的情况下，当权利和法律出现冲突的时候，权力高于法律或者权大于法的现象便司空见惯。

如同其他法律部门在我国的实施遇到的挑战一样，环境法也面临着权利高于法律的挑战，特别是在开始的相当一段时期内，当环境与经济发展存在矛盾的时候，某些地方政府考虑到本地经济发展的目标和需求，会采取措施规避环境法的强制性规定或者通过向立法、司法、环境保护行政部门施加压力的方式来保护对环境有严重影响的企业，甚至出现环

境污染损害赔偿案件判决结果下达后地方政府帮助败诉排

污企业转移财产，或者阻挠判决执行的荒唐行为。

例如2004年2月四川沱江发生了重大水环境污染事故，许多沿江的居民受到严重的污染损失，需要通过法律手段来维护自己的合法权益，然而资阳市雁江区司法局却根据上级指示以红头文件的形式要求各律师事务所法律服务所不要

受理涉及沱江特大污染事故索赔一方的委托代理，使得各律师事务所都不敢代理沱江污染受害者的案件。

松花江污染造成了如此巨大的损失，竟然没有一起该污染而提起的诉讼被法院受理，权利在后面起到了什么样作用是不难想象的。诸如此类的权大于法的现象，不仅严重损害了污染受害者的环境权益，而且还直接削弱了环境法律法规的权威和执法司法机构的尊严，使环境法的规定形同虚设，加剧了环境问题解决的难度。

三、环境执法机构难以严格执法

法律的真正威力不在于数量的多少，而在于在多大程度上被执行和遵守。我们国家环境法所面临的重要挑战之一就在

于已经颁布的法律法规不能得到真正的执行和遵守，不能执行和遵守的原因之一是源于各级环境部门本身是地方政府

的组成部分，其人财物都要制约于本级人民政府，如果一个地方的人民政府让环境保护让位于经济发展，环保部门是不可能依法进行严格把关的，甚至有的时候环保部门还会成为地方人民政府建设违法项目的帮手，到上级环保部门去疏通审批的渠道。如果一个地方的环保部门不按政府的要求去做，而非要严格执法，环保局长就有可能被免职，正所谓的顶得住的站不住，站得住的顶不住。例如曾经有一个县的环保局，由于环境执法人员没有经过政府批准到一个企业进行了现场检查，结果连环保局长带环境执法人员六个人都被免职，为了解决这种体制的制约，有的城市开始实行市区直管，将区环保局变为市环保局一个分局，情况有所好转，但是并没有从根本上解决问题。

二是就源于环保部门自身较弱的执法能力，有的地方区县环保局编制极少，甚至不到十个人，很难对辖区的违法者及时发现，还有相当一部分环保部门没有自己的财政预算，靠

收排污费给工作人员发工资，只要排污多才会有钱收，环保部门就不可能去严格执法。因为要管的地方没有违法的了，没有排污的了，他就没有钱可收了。有的环保部门缺乏必要的监测设备仪器，即使知道有违法，也难以收集到足够的证据去证明违法，当然也就难以去严格执法，难以严格执法导致的后果就是一些依法不应建设的污染和破坏环境的企业被批准建立起来了，一些没有经过环境立项审批和没有“三同时”环境保护措施建设项目未能得到查处。即使有的公众举报和监督被查处了，但是往往让补办手续继续开工生产。一些超标排污的企业难以被限期治理和停业关闭，许多受到污染损害的单位和个人不能得到应有的赔偿或者补偿。

2005年1月原国家环保总局曾掀起一场环评风暴，一下子查出总投资11749.4亿元的三十个大型建设项目未建设环境立项评价审批和未执行“三同时”制度就违法开工建设，当国家环保总局责令三十个违法开工项目的工程停止建设后一周内，仅有包括我国长江三峡工程开发总公司负责兴建的三个工程项目八个项目没有执行停建决定。而这些项目基

本上都是由政府部门和地方政府批准立项建设的，虽然后经国务院总理表态支持原国家环保总局的执法行动，使得其不得不执行环保部门的停止建设的决定，但是最后这三十个建设项目补办环境立项评价审批手续后，全又重新恢复了施工建设。这一事例就可以看出虽然在环保部门的官方统计上建设项目的环境立项评价执行力每年都在95%以上，有的省市甚至百分之百，但实际上并非如此，相当一部分建设项目都没有执行环境立项评价制度。同时从中还可以看出来违法建设项目大多都是由有关部门和地方政府做后台支持的大工程，环保部门对于这些违法者的违法行为的执法是非常困难的。

四、环境公益诉讼艰难破局

近些年来以来，在我国环境法领域，环境公益诉讼是一个热点的话题，许多学者纷纷撰文，论证在我国建立环境公益诉讼制度的可行性与必要性，有的学者还对环境公益诉讼的制度构建提出了种种美好的蓝图。但是时至今日谁也无法否认环境公益诉讼给我国环境保护事业带来的种种益处，甚至

其法律机制的设计也不是非常困难的事情。在实践中已经有许多以自身利益受损为理由而提起，实际上是公益诉讼的案例，这些被称之为自益性公益诉讼。

例如原来中国政法大学的研究生郝劲松从2004年夏天开始先后对铁道部门拒开售货用餐退票费发票三次提及起诉铁道部，两次起诉税务部门，使得铁道部不得不发布关于在铁路车站向旅客供餐及销售商品必须开具发票的通知等文件。例如北京的律师李钢和上海的律师陈江起诉全国牙防组的诉讼，使得全国牙防组口腔保健品认证被卫生部全面叫停。政法大学污染受害者法律帮助中心也帮助了许多环境公益诉讼的案件，2004年还帮助北京182位市民起诉北京市规划委员会，就使得不得不撤销已经向建设单位颁发的在居民稠密区建设动物实验楼的许可证。当然这几年又有“中华环保联合会”，当然这是一个具有官方背景的民间环保组织，在贵州、在江苏提起公益诉讼。最近又有“自然之友”和重庆的“绿点”在污染受害者法律帮助中心的支持下，在云南的曲靖提起环境公益诉讼，这些都是一些好的迹象。

在立法层面一些专家学者也不断的提出进行环境公益诉讼立法的建议，例如全国人大代表李中梅等三十人，原全国政协委员梁从诫等等都曾提出建议和提案，要求建立环境公益诉讼制度。现在民事诉讼法的修订，甚至也提出来由有关部门和社会团体来提起公益诉讼，已经包含了这方面的条款。但是现在要想任何单位和个人都去提起公益诉讼去还是很难的，所以仅仅是已经艰难破网，要让它大力发展起来，还是有很大的困难的。

公益诉讼制度作为我国法律的建设进程中的关键一步，在建立的过程当中肯定会遇到种种阻力和困难，但是随着全社会对公益诉讼的必要性和可行性认识不断加深，和我国民主法治进程的发展，公益诉讼制度一定会建立起来。

五、维护污染受害者的环境权益困难重重

近年来环境纠纷的数目日渐增多，污染受害者的数目也水涨船高，尤其是一些水污染，大气污染的损害赔偿纠纷，一般发生受污染影响的受害者范围非常广泛，社会影响也比较

大。但是维护污染受害者环境权益道路却面临重重困难，主要是存在以下几个方面的阻碍：

一个是关于环境维权的立法不健全，在有关环境污染受害者的法律救济方面，我们国家环境保护法第41条规定，造成环境污染的单位有责任排除危害、赔偿损失，环境污染损害赔偿责任和赔偿金额纠纷可以请求环境保护主管部门处理，对处理决定不服的可以向法院提起诉讼，也可以不经处理而直接向人民法院起诉。其他的几部污染防治法都沿用这种方式，但是在处理这种纠纷的时候，其中一些关键问题，例如有谁负责举证，因果关系如何认定，赔偿范围是什么都没有做出规定。

近年来虽然修订了一些环境保护的法律，增加了一些关于环境民事诉讼的条款，但是至今却没有一部专门的环境损害赔偿法和环境纠纷处理法，没有对环境纠纷处理和环境诉讼，及其环境侵权的全面完整的规定。在环境案件的审理方面，就只能沿用现有的普通的民事纠纷处理和侵权损害的的规定处理，而没能顾忌到环境侵权及其诉讼的特点，从而导

致了大量的环境纠纷久拖不决，甚至出现因环境污染而导致的冲突和流血事件。

第二个方面的阻碍就是地方政府对污染企业的保护，使得环境侵权案件难以公正判决。随着公众环境意识的提高，环境维权的诉讼案件也越来越多，许多污染受害者通过诉讼的途径要求停止污染，赔偿损失也越来越多。然而这种诉讼的结果却经常出人意料，本来污染受害者可以胜诉的案件，去莫名其妙的败诉。例如在内蒙古的赤峰市，有一个铜冶炼厂不采取污染治理措施，排放的二氧化硫形成酸雨导致周围山上树木大量死亡。受害者起诉到法院，两级法院均判受害者败诉，就连判案法官也不得不承认其判决的不公正性和自身的无奈。在湖南发生的一个环境健康案件，受害者起诉到法院，三级法院四次判决，均让受害者败诉。三级检察院包括最高人民检察院也认为判决不公正，而直接抗诉，但地方法院仍然判受害者败诉。在中国政法大学污染受害者法律帮助中心支持的110多起环境诉讼中，受害者能够得到胜诉的也只有三分之一左右，受到环境污染损害维权诉讼却又得到

败诉结果，纠其原因在表面上看是法院判决不公正，但是背后真正原因是在于地方政府对于污染企业的保护，使得法院难以公正判案。

例如上述的内蒙案件，排污的企业就是当地政府招商引资建立的，其政府的经贸委副主任做公司的经理，该企业败诉就等于当地政府败诉。而且要赔偿大笔资金，这是地方政府无论如何也不能接受的。

第三个障碍就是司法体制和法官素质影响环境维权。在理论上法院应该独立办案，不受任何单位和个人的干涉，但实际上地方法院的院长由当地人民代表大会任命，而当地党委负责向人民代表大会推荐法院院长的人选，法院的经费也需要有当地政府来拨款，政府的政策导向影响着法院对环境污染案件的判决。追根溯源这种体制也制约了环境维权案件的公正解决。

就法院法官本身的素质来看，我国绝大多数的法官都没有受过系统的环境保护法的教育和培训，在大学的法院课程当中，环境保护法一般作为选修课放在最后一个学年供学生

选修，而那时候学生毕业所需的学分基本已经足够，选修环境保护法课程的学生就不多，毕业后如果进入司法系统，再处理环境污染案件时缺乏环境法律意识，多按照一般民事侵权案件审理，忽视了环境污染案件在实际和程序上的特殊性，这也会对环境维权造成不利影响。针对这种状态，最近我们国家有一些地方法院成立了专门的环境保护法庭，例如在云南、在贵州、在江苏的无锡，以及在海南、上海都开始建立环境法庭。将环境司法专业化、集中化，加大对环境司法的支持，鼓励以法律手段解决环境纠纷，这是我国基层司法机构力图发挥司法对环境保护机制的作用的一种有利探索。如果这些地方的做法能够成功，将会带动更多的地方建立环境法庭，并有可能促使整个法院系统建立起环境司法机构。