养老服务体系建设情况调研报告

养老服务体系建设情况调研报告

为加快发展我市养老服务体系建设，着力解决我市老龄人口对养老服务的需求与养老服务业相对滞后的矛盾，助推我市养老服务体系建设进程。根据市政协七届五十四次主席会议工作部署，5月12日至19日，由市政协副主席邓刚率领社法委部分政协委员到株洲、苏州、杭州学习考察养老服务体系建设。2016年5月27日至31日，由邓刚带队，市政协社法委组织部分委员及市民政局相关人员共17人，对全市养老服务体系建设情况进行了视察和调研。视察组先后实地视察了解市社会福利院和水城县社会福利中心，老鹰山镇敬老院，红桥新区老年养护楼及养老地产在建项目，凤凰社区、水木清华、黄土坡社区、白鹤老年人日间照料中心等8个机构和站点，听取了相关情况介绍，组织委员座谈讨论。调研组由5人组成，先后前往盘县柏果、鸡场坪、刘官敬老院，六枝特区落别、新窑敬老院，塔山社区幸福院和廻龙溪在建的老年公寓项目等进行实地调研。调研组分别听取了市民政局和各县（特区、区）人民政府的工作情况介绍，结合视察、调研情况，组织委员对全市不同类型、不同服务内容、不同服务对象的养老机构和站点进行了认真的座谈讨论。现将视察调研情况报告如下。

一、我市养老服务体系建设的现状及存在的主要问题

（一）我市养老服务体系建设的现状

目前，全市共有60周岁以上老龄人口万，占全市总人口的%，我市已步入老龄化社会。在市委、市政府的坚强领导下，通过全市各级各部门的努力工作，我市养老服务体系建设取得了一定的成效，初步形成了城市以社会福利院（老年公寓）为核心，民办养老机构为辐射，居家养老服务中心为辅助；农村以敬老院为支撑，幸福院为辅助的养老服务格局。养老服务正逐步朝着产业化、专业化和职业化的方向发展。截至2016年底，全市养老机构122家（其中城市福利院4家，农村敬老院91家，民办养老机构13家，其他类别14家）。社区居家养老和日间照料中心60家，农村幸福院176家。共有各类养老床位数11595张，60岁以上每千名老年人平均拥有养老床位数张。具体做法为：

1、强化政府主导，出台相关政策

一是市委、市政府高度重视养老服务工作，把加快养老服务业发展作为全面深化改革的专题之一。2016年印发了《六盘水市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（六盘水市府发〔2016〕14号）。《实施意见》对发展养老服务机构从土地落实、资金补助、税收减免等方面给予一系列优惠扶持政策，并明确对民办养老机构建设给予一次性补贴3000元。民办养老机构可享受与公办养老机构相同的土地政策，机构用电、用水、用气等按居民生活类价格执行，对机构提供的养护服务免征营业税，对非营利性机构自用房产、

土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性机构按规定免征企业所得税。二是认真研究，大胆创新，探索具有六盘水特色的养老服务业发展的新路径，提出了打造“国际标准旅游休闲度假城市”的目标，统筹推进大健康发展战略，将医养结合、农旅养结合的养老模式作为推进养老服务业健康发展的抓手，把“候鸟式养老、护理式养老、休假式养老、旅游式养老”不断融入到新型养老服务体制建设中，着力推进和努力打造“足不出户养老、上门服务养老”的养老服务发展模式。

2、积极开发养老项目，夯实养老服务基础

一是加强公办养老服务机构建设，目前全市共有公办养老机构95家，养老床位5607张。二是强化农村敬老院的改造提升。全市共有农村敬老院91所，率先在全省实现敬老院的全覆盖。三是着力抓好农村幸福院的建设。目前全市共建农村幸福院176所，2016年省老龄办在我市召开了全省农村幸福院建设现场观摩会。四是着力推进居家养老照料中心建设。依托社区为居家老年人提供日托、就餐、洗衣、保健、休闲、娱乐等各种服务，初步形成一种“老人舒心、子女放心”的社会氛围，今年省老龄办又在我市召开了全省居家养老服务现场观摩会。

3、积极探索医养结合的养老模式

黄土坡社区依托社区医疗服务中心，打造医养结合的老

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年人日间照料中心，逐步实现老年人前院看病、后院养老的目标。

（二）我市养老服务体系建设存在的主要问题

通过视察调研，我们认为，我市养老服务从床位看，农村多、城市少；从性质上看，公办多，民办少；从规格上看，中低端多、高端少；从经营模式上看，单一养老多，医护结合、农旅养结合少。我市养老服务体系建设虽然取得一定成绩，但与广大老年人的需求相比，仍然存在一些薄弱环节和问题，主要表现在以下几方面：

1、养老服务体制机制有待完善。养老服务体系建设作为一项社会系统工程，虽然由民政部门主管，但涉及部门多、层面多，养老服务工作没有形成有效合力，缺乏有力的统筹协调机构。如在民政内部具有养老服务职能的有老龄委办、社会救助局、社会福利科三个部门负责，职能分散，多头管理，机制不活。对政策落实和执行力度不够。如根据国家有关养老服务政策规定，在“制定城市总体规划、控制性详细规划时，按照人均用地不少于平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施，新建城区和新建居住（小）区要根据规划和建设指标要求，配套建设养老服务设施”，在我市没有得到有效落实。

2、养老机构建设不够规范。一是配套设施简陋。大部分养老机构内没有无障碍通道和辅助设施，许多农村敬老院

房间内无独立的卫生间，大部分农村敬老院设施陈旧，环境较差。除了政府兜底部分，很难吸引社会老人入住。二是全市规模较大的敬老院缺乏必要的人员接送、物资采购等业务用车。

3、养老机构管理不够规范。一是专业化管护人员缺乏。如盘县柏果镇敬老院入住率已达70%，但管护人员只有11人，且现有管理、护理人员缺乏必要的专业知识，没有标准、规范的护理程序。二是管理人员在编不在岗现象突出。如六枝特区许多通过招考进入养老服务中心的工作人员，大多被乡镇政府抽调到其他岗位。三是养老服务严重缺乏社会工作者和自愿者（全市持证社工43人，其中从事养老服务业的不足20人）。四是全市境内没有一家养老机构取得消防合格证审批手续，制约对养老服务业相关扶持政策的兑现。

4、养老服务供需矛盾较为突出。一是我市目前机构养老床位仅占老年群体的%。按照省下达的任务，“十三五”末我市养老机构床位应达到20000张，目前仅有各类床位11595张，床位缺口近9000张。二是居家养老基础薄弱。社区老年活动平台建设不足，公益性养老用房相对紧张，服务体系不完善，服务内容比较单一，不能满足广大老年人多方位、多层次、个性化的服务需求。

5、社会力量参与不充分。尽管我市加大床位补贴力度，在省补贴每张床位3000元的基础上，市、县两级再补贴3000

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元，由于养老产业投入大，回报周期长，前来咨询的多，真正洽谈的少，追求政策支持的多，诚心投入的少，目前没有一家民办养老综合机构落地建设，全市民营养老床位仅占总床位的13%左右，远低于全国30%的平均数。

二、外地养老服务体系建设的做法及经验

（一）组织保障有力，财政投入力度大。株洲、苏州、杭州等地的养老服务工作，党委、政府专门成立了领导小组，组长由市委常委或副市长兼任，明确将发展养老服务工作纳入部门年度绩效考核和干部个人考核指标体系。本级财政对新建民办养老机构每张床位补贴5000元，运营补贴每床每年1200元。我市民办养老机构床位建设补贴为市县按2：8补助3000元，运营补贴为每床每年市县按2：8补助200元。

（二）运行机制统一，部门配合紧密。明确由一家单位（民政局或老龄委）牵头总负责养老服务体系建设工作，其他成员单位在牵头单位的组织协调下开展工作，部门之间相互配合。例如：发改部门优先审查立项养老服务项目，财政部门及时、足额兑现养老服务各类补贴，住建部门严格落实新建住宅小区配套相应面积的居家养老服务用房，人资社保部门全力组织所需的人才培训等。这样的运行机制促进职能统一、政令畅通、各尽其职、成效明显。

（三）着力推进养老服务标准化建设。株洲、苏州、杭州等地积极与国内养老服务专家团队合作，在全国率先提出

将养老床位从普通型向护理型床位转变。目前，上述地方护理型床位占总床位的50%以上，（我市提出在2020年底前实现护理型床位占总床位的30%），护理型床位有效地为老人提供更为周到、专业、全面的照护。

（四）政策创制力度极大，居家养老服务实现全覆盖。结合自身实际，出台养老政策文件，许多政策措施走在了全国全省的前面。如苏州市率先提出“9064”养老服务体系概念，率先以地方法规形式出台《居家养老服务条例》，率先建立养老服务业引导资金（首期财政注入5000万元），同时财政专门设立“养老服务事业经费”（按每个老人260元的标准列入年度预算）。通过政府引导并支持民办运营“虚拟养老院”。建设居家养老指导中心、社区日间照料中心等为老人提供服务平台；大力发展社工、专业组织等为老人提供服务主体（苏州市持有社工资格证的专业人员6000余人，仅一个社区内就有11名社工固定服务），基本实现“9064”目标（90%的老人居家养老、6%的老人依托社区养老、4%的老人进入机构养老），解决了老龄群体中占主导地位90%的老人的需求。

（五）养老服务人才队伍实力雄厚。为使养老服务有承接主体，由财政专门对养老专业人才进行补贴。例如：设立了养老服务人才入职补贴（对学习相关专业后从事养老服务管理或护理职位满一年的，根据学历不同给予2万至4万不

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等的补贴）、持证补贴（对持有养老护理执业资格证书且从事养老护理工作的，根据等级每月由财政给予200元到800元不等的补贴）和社保补贴（对从事养老管理和护理的，其个人参加社会保险的部分由财政补贴），由于补贴充足，吸引、稳定大量专业人才从事养老服务行业。

三、对我市养老服务体系建设的几点建议

（一）进一步强化领导，完善运行管理机制。一是建议市委、市政府成立养老服务工作领导小组，统筹规划、协调、监管养老服务建设，并将发展养老服务工作纳入县区、部门年度目标考核和干部个人考核指标体系。相关部门要积极发挥职能作用，着眼大局，密切配合，各施其职，敢于担当。需要整改完善的，要提出切实可行的整改意见，督促整改到位后，及时办理相关手续（如消防合格证的办理），避免因不作为或慢作为，对我市养老服务业的发展造成制约。二是建立统一的部门运行管理机制，将有关养老服务的政策、资金、项目等资源进行有效整合，统一规划布局，统一建设标准，统一服务监管，更好的发挥各类养老机构作用。

（二）加大财政投入力度，完善配套设施建设。一是以城镇居家养老服务为重点，精准发力。新建居住小区要按照标准建设养老服务设施，已建成居住小区也要通过多种方式完善相关设施。二是大力推进智慧助老服务建设。结合我市“大数据、大健康”战略行动，加快建设“养老服务云”，

构建养老服务综合性信息平台。三是将福彩公益金和其他财政用于养老服务的资金支持的方向和力度向城镇居家养老服务倾斜，统筹福彩公益金的使用。四是可建立养老服务基金，首期基金可从福利彩票公益金、财政资金、社会捐赠等方面注入，并建立稳定的补充机制和运营管理机制，解决发展养老服务业的资金短缺问题。五是要高度重视养老服务的标准化建设。结合六盘水实际，制定出台养老服务的规范化标准。

（三）进一步加强养老人才队伍建设。一是建立养老人才入职补贴、岗位补贴和社保补贴制度，激励更多的年轻人进入养老护理等专业学习，培养养老服务人才，稳定养老服务队伍，鼓励长期从事养老护理人员。二是加大养老服务社会组织和社会工作者的宣传、引导、培育和登记管理，培养壮大从事养老服务工作的社会力量。

（四）进一步加大政策扶持力度，吸引更多社会资本投入养老服务业。一是着力推进公建民营模式，可在明晰产权的基础上，由民间力量管理经营。二是加大对社会力量兴办养老机构的鼓励资助力度，在财力允许的前提下，进一步提高养老机构一次性建设补贴和运营补贴的标准。三是鼓励社会资本投入我市生态休闲度假养老，大力发展我市休闲度假养老服务业。四是民政、财政部门扩大政府补贴的覆盖面，让更多参与养老服务的社会力量都能享受到政府的补贴。

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（五）进一步完善养老服务总体规划。根据我市老龄人口数量增长和养老需求的发展，进一步完善养老服务体系建设规划，对各类养老服务机构的数量、布局、规模、档次、服务范围以及资金保障、用地安排等提出明确的目标和要求。同时，在各级社会公共设施规划建设中，做到公益性和市场运作相结合，整合和利用社区、企业、机关、学校的文化、娱乐设施及场地等现有资源，有计划地发展老年活动场所，为老年人实现老有所养、老有所乐提供服务。