公共行政学(第1章)绪论

第1章绪论

二、思考题

1 ．为什么说?从一定的意义上说，行政管理学是一门‘借用’的学科。

答：?从一定的意义上说，行政管理学是一门‘借用’的学科?是一个正确的论断。因为行政管理学在研究公共行政现象的过程中，大量应用了不同时期许多学科的研究成果和研究方法，促进了自身的完善和进步。具体体现在以下几个方面：

( 1 ）就起源而言，行政管理学脱胎于政治学学科。早期的行政管理学虽然从一开始就强调行政执行的特殊意义，但那时所涉及的主要领域是理论的、范畴的和逻辑思辨的，而不是技术的、过程的和实际运作的，且有关公共行政的诸多问题常常是与政治学学科合并讨论的。目前许多有关公共行政的问题，也仍然是与政治学学科交叉研究的。

( 2 ）在研究方法上，行政管理学吸收了大量商业管理的观念。行政管理在研究过程中引入了商业管理的效率、成本、时间一动作分析等观念和方法，将其应用到关于公共行政问题的研究之中。这就为公共行政学的学科方法论的丰富化和学科领域的拓展建立了新的基础，推动着公共行政学朝着实证研究的方向不断发展。

2 ．简述公共行政学的一般涵义。

答：公共行政学也称行政学、行政管理学，是研究国家行政机关依法对社会公共事物及自身内部事务进行有效管理的科学。公共行政学的一般涵义可以从以下几个方面理解：

( 1 ）从研究范畴上看，公共行政学是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学。其包括公共行政制度、行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的系统的思想、理论、逻辑、知识和方法。

( 2 ）从功能上看，公共行政学的作用在于反映国家行政机关管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。

3 ．简述公共行政学的学科功效。

答：公共行政学的学科功效主要集中在以下几个方面：

( 1 ）确保政府的行政宗旨。公共行政学通过研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，完善现有制度，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。( 2 ）提升政府行政水准。公共行政学对公共行政管理的水准和行政效率研究有利于督促政府不断地提升公共政策的质量，不断地提升公共行政管理的水准，不断地强化公共服务的功能，不断地提升自律和自我更新的能力。

( 3 ）为国家行政管理提供理论依据。公共行政学的研究可以政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。

( 4 ）全面培养政府公务员。公共行政学综合性的学科优势有助于弥补技术专家的不足。其独特的学科体系既可以对现职人员进行业务培训，也可以对未来人员进行基础教育。

7 ．简述公共行政学与政治学、行政法学、企业管理学、社会学的相互关系。

答： ( 1 ）公共行政学与政治学的关系

政治学是主要研究国家的基本理论和制度的科学，公共行政学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政府目标和有效地达成这些目标的科学。两者的关

系主要表现在以下两个方面：

①公共行政学源自政治学。公共行政学的最初目的是研究如何有效地保卫宪法，是政治学的分支科学。

②两者的研究领域有差别，互为补充。行政学是藉政治学指引其努力的方向，政治学则赖于行政学充实它的内涵。

( 2 ）公共行政学与行政法学的关系

公共行政学是研究推行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法的学科。行政法学则是以行政法律关系为研究对象的学科，其性质和内容是研究和规定公共行政管理的法律规范，其典型表述方式，是各种行政法律规范。两者的关系可以从两个方面进行分析：

①公共行政学源出行政法学。因为公共行政学的形成是从研究法律对行政活动的规范开始的。后来由于行政活动日渐繁多，由客观需求所促成的行政裁量日渐增多，引起了人们对行政的普遍关注，行政管理学才逐渐分离独立成一门学科。

②在研究领域上，公共行政学与行政法学都是以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的效能。( 3 ）公共行政学与企业管理学的关系

公共行政学是关于公共管理的理论和方法体系。企业管理学则是科学管理运动兴起以来的有关企业管理的理论和方法的总称。两者的关系表现为：

①二者在研究对象、目的和范畴等方面存在明显的差别。企业管理学兴起于行政学之后主要研究如何管理和改进企业的经营状况，提高生产率和增加利润。公共行政学则主要研究如何改进政府的管理，提高行政效率。

②在理论上是相互影响和相互渗透。公共行政学借用或吸收了相当多的企业管理学的概念、词汇和方法，同样，企业管理学也从公共行政学借鉴了某些思想、理论和方法。

( 4 ）公共行政学与社会学的关系

社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科。公共行政学只有将行政现象臵于广大的社会环境中来考察，才能获得比较符合实际的理论和解决办法。两者的关系可以概括为两点：①在研究范畴上，社会学包含着公共行政学。社会学的研究内容涵盖一切社会生活，其中包括社会公共管理的概念、方式和手段。

②两者在实践中相互促进、相互支持。社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容，许多重大社会问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有的方式、手段才能解决。

8 ．简述现代行政现象。

答：现代行政现象是指第二次世界大战以后，尤其是20 世纪60 年代以来，国际上主要是发达国家所出现和形成的某些公共行政现象。现代行政现象具体表现为：

( 1 ）行政职能扩展。行政国家职能的扩展是一种历史的必然，反映了一种对国家职能和法治原理的再认识。第二次世界大战以至60 年代以来，人类社会发展进步的节奏明显加快，出现了大量的新思想、新观念、新学科、新技术、新行业、新文化、新财富，推动着人们形成新的需求和新的价值观念。在这些观念之下，政府不仅承担起了保国卫民的责任，而且承担起了扶助各行各业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。政府行政职能的扩展造成了?行政国家?的兴起，?行政国家?的兴起则造就了一个?大政府?。

( 2 ）不良行政现象增加。行政权力的扩展和强化导致行政国家的出现，行政国家的出现则

进一步大大加强了行政活动。以行政权力的强化和行政职能的扩展为基础的政府行政活动的加强相应带来了一系列的不良行政现象，集中表现为：

①行政组织规模庞大。形成了许许多多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业部门和各种行政委员会，与此同时，政府公务人员也大量增加。

②行政决策迟缓。这一现象直接影响了使政府行政管理的效率和有效性。组织机构、人员规模的扩大使得参与决策各方的差异明显，在多数情况下，行政决策迟缓直接妨碍或损害公共决策应有的时效性。

③政府人员专业化。这种现象是由现代社会再分工和学科再分化以及公共行政管理对象的多样化、复杂化所决定的。政府管理人员专业化在提高政府行政管理的水平和效率的同时，也造成了不同专业人员之间、政府与公众之间在相互理解方面的某些障碍。

④官僚化倾向滋长。这种现象导致了?程式化?行政出现，不仅使国家行政组织中人际关系淡薄，主动进取精神受到抑制，而且导致政府与公众关系恶化。

( 3 ）行政管理和行政管理理论现代化。这主要是指随着社会的发展进步，政府相应形成的某些行政现象，主要表现在以下几个方面：

①重视社会目的。现代社会是民主政治的社会。民主的观念、意识已经深化为一种大众的、社会的现象，国民行使公民民主权利达到了前所未有的程度。

②行政管理手段现代化。主要是指政府为适应现代管理的需要，不断和大量吸收、采用现代化的技术设备和技术方法的行政现象。

③行政管理理论现代化。这种理论直接反映现代公共行政的发展过程。从科学管理理论开始，经过人际关系一行为科学的激荡，管理科学的充实，系统论―权变观的发展，当代行政管理学已经成为一门内容丰富多彩、分支学科众多、研究领域独特、实践针对性较强的学科。

9 ．简述现代行政精神。

答：现代行政精神是指与现代行政现象相一致的，政府在实施公共行政管理过程中比较重视和强调的某些行政精神。主要包括三个方面：

( 1 ）主动进取。对政府而言，主动进取意味着重新寻求和确定政府的基本价值标准，意味着重新选择政府的宏观公共政策，意味着制度创新。在现代条件下，政府主动进取，有效解决复杂社会问题的能力，已经成为衡量政府优劣的一个基本标志。因此，各国政府无不将此作为一个施政标准，并在实践中努力贯彻。

( 2 ）追求卓越。追求卓越主要指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力。这种精神直接表现政府的工作动机、工作意愿、工作状态。追求卓越涉及两种相互联系的价值取向，即效率与效果。

( 3 ）创新发展。创新发展是一个政府乃至一个国家、一个民族的生命力和适应环境能力的主要标志之一。在现代社会条件下，政府对要使国富民强、永远立于不败之地，就必须具有强烈的忧患意识，不断创新发展。因此，成功的政府无不强调创新发展的重大意义，将创新发展奉为政府乃至国家、民族的基本精神。

10 ．简述?帕金森定律?及其对现实公共行政管理的意义。

答：( 1 ) ?帕金森定律?

帕金森定律是指分析导致组织机构臃肿低效原因的定律。这一定律由英国学者诺斯科特?帕

金森1957 年在《帕金森定律―组织病态之研究》一书中提出。定律的主要内容是：组织机构所完成的工作与工作人员的多少无关，管理层次的增加也与工作本身无关，这是由一个规律性的动机所导致的，即工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间。帕金森把这一定律概括为两条法则：

①增加部属的法则。帕金森提出，当行政官员对他们自己的工作量感到过重时，对此问题所采取的措施是受动机规律引导的，即?一个行政官员想增加的是下级而不是对手?，其目的是为了减少组织中的竞争对手，同时增加部下也可以提高该官员自己的地位。

②增加工作量的法则。帕金森指出，由于职位上的工作虽不变（或略微增大），而人员却大幅度地增加，这就决定了下属行政官员们必须互相合作地从事工作。对于以前只需要一两个人就可以做完的事情，如果分解之后，人为地增加了许多工作量，从而便需要由许多行政人员来共同分担；这一法则概括起来说就是行政官员彼此之间人为地制造工作、增加工作量的法则。

( 2 ) ?帕金森定律?对现实公共行政管理的意义

帕金森定律揭示的核心问题是行政权力扩张引发的人浮于事、效率低下。对于现实公共管理的意义在于：

①帕金森定律揭示了组织人事管理的弊端。权力的危机感是产生帕金森现象的根源。行政机构的扩张必然导致行政管理支出的增长。庞大的行政管理开支必然落到每个纳税人身上，过多的行政干预必然制约经济的发展。而解决帕金森定律的症结，就是必须在组织机构的设臵与管理中严格遵循以事定职、以职选人的原则，奉行职责合理分工的准则，防止无依据地增加工作量；把管理单位的用人权放在一个公正、公开、平等、科学、合理的用人制度上，不受人为因素的干扰，最需要注意的是不将用人权放在一个可能直接影响或触犯掌握用人权的人的手里，这才有可能避免帕金森定律的出现，提高行政效率。

②帕金森定律指明臃肿组织机构低效能与组织机构?伪适应症?的内在联系。组织机构的伪适应是指组织机构成员的行为动机，只是为了满足组织机构内部的所谓制度、条例和个人利益，而不考虑组织机构整体的目标和利益。一旦政府的管理工作发生了这种?伪适应症?将会导致官僚主义作风盛行，组织机构臃肿、僵硬，低目标取向，低效能，使政府组织潜伏危机。对于组织机构来说，避免?伪适应症?出现就要不断提高组织机构的目标实现标准，使政府管理机构处在一种?抑制膨胀?的状态之中。

11 ．简述?彼德原理?对现实公共行政管理的意义。

答：彼德原理是关于经济组织中人员晋升的理论，是由美国教育学家、心理学家、管理学家劳伦斯?彼德于1960 年首次公开发表，1969 年在《彼德原理》一书中系统提出。彼德原理的具体内容是：在实行等级制度的组织中，每个组织成员都会晋升到他所不能胜任的那一级。?彼德原理?对现实公共行政管理的意义在于：

( 1 ）彼得原理揭示了最基本的人事行政原则，即是知人善任、适才适用。具体来说就是要根据每个人的专长和能力、志向和条件，做到才以致用、大才大用、小才小用、各尽其才、各得其所。政府机构中的每个职位都有其要求和条件，行政领导和人事部门应该根据这些条件和要求来选拔人才，一个人的能力、专长只有在与工作职位要求相一致时才能得到充分发挥，因此，人事行政必须做到知人善任、适才适用、因事用人。否则，不仅会造成人才的浪费，更会给工作造成损失。

( 2 ）彼得原理反映了组织人力资源管理的重要性。根据彼德原理可以简单地将一个组织中

的人分成两类，第一类能胜任现在的工作，但不具备自我提升的素质，永远只能做好现职工作；第二类不但能胜任现在的工作，也具备自我学习、自我总结、自我提高的素质和能力。可见，组织的用人之道可简单地概括为发现并培养第二种人。由此推导的结论是必须充分认识到人力资源管理的重要性，并有效运作，发现（包括招聘和在组织内部发展）并培养组织每一职位的接班人，在人力资源上形成可持续发展的潜力。

15 ．简述?两分法?之于学科发展的意义。

答：两分法是由德国政治学家布隆赤里最早明确提出的，后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成的，对公共行政学研究和政府管理活动产生了巨大的影响。两分法的核心在于政治与行政的分离。?两分法?之于公共行政学的意义在于从四个方面提出了关于学科的论证基础：

( 1 ）政府由?政治?与?行政?两种过程构成，?行政?是其中一种单独的过程；

( 2 ）行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；

( 3 ）关于?行政?的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；

( 4 ）行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。

19 ．简述?霍桑试验?及其在管理学发展过程中的意义。

答：( 1 ) ?霍桑实验?

?霍桑实验?是指根据科学管理原理探讨工作环境对劳动生产率的影响的实验。霍桑实验自1927 年开始持续到1932 年。由三位美国哈佛大学的教授―梅奥和罗特利斯伯格及怀特赫德在美国西方电气公司的霍桑工厂进行。霍桑实验分为三个阶段的实验：

第一个阶段，继电器装配室实验和云母剥离室实验。该阶段实验证明，工人的态度与情绪的改变以及与之相关联的团体社会关系的改变是造成劳动生产率升降的主要原因

第二阶段，谈访计划。该阶段实验证明：改善工作环境中人际关系模式、实现人性激励的重要方面。这种改善将直接影响到士气以至工作成果。谈访计划还证明：在组织中建立有效的信息沟通渠道，实行参与管理，可以使工人的工作态度和情绪好转，从而使产量增加。

第三阶段，绕线机组实验。该实验证明：企业中不仅存在正式组织，而且存在非正式组织。有效的管理是要在正式组织所要求的?效率的逻辑?与非正式组织所要求的?感情的逻辑?之间建立平衡，并通过满足组织成员的某种社会―心理需要来调动其工作积极性。

( 2 ) ?霍桑实验?在管理学发展过程中的意义

①开创了管理学新的研究方向。通过?霍桑实验?梅奥等人开创了以人、人的行为和人的社会关系为中心的新的研究方向，以及用社会―心理的观点和方法研究组织现象的先例。②奠定了人际关系―行为科学的理论基础。?霍桑实验?之后，人们开始关注对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，把组织管理过程中的活的因素―人及人际关系纳入到组织研究中来，并摆在最重要的位臵之上。行为科学一人际关系学说的理论在此基础上逐渐成形。

20 ．简述西蒙的科学决策理论。

答：西蒙的科学决策理论内涵丰富，影响深远。他的决策理论迄今为止仍是决策领域的主要流派之一。其主要思想如下：

( 1 ）组织首先是个决策过程，组织的基本功能就是决策，?管理就是决策?。西蒙对传统组织理论所推崇的一些组织原则进行了批评，例如统一指挥与专业分工、管理幅度与管理层次

等，他认为这些原则是彼此矛盾的，组织是一个决策系统，有效的组织应以正确的决策为基础，传统组织理论一个很大的不足，就在于他们忽视了对组织决策问题的研究。

( 2 ）组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段。西蒙认为无论任何组织或个人，在手段和目的的关系上都达不到完全的整合。这是因为人的理性是有限的，由于决策者受主观认识能力、知识、价值观念等方面的限制．由于客观上的时间、经费、情报来源等方面的限制，任何组织不可能追求到?最理想?、?最优化?的决策。只能追求在当时条件下?令人满意?的决策。

( 3 ）组织平衡论。西蒙认为组织是由人组成的集体平衡系统，组织为组织成员个人提供诱因和组织成员个人对组织的贡献之间存在着互依互动的关系：一方面，组织要根据个人的贡献提供诱因，即物质的精神的报酬；另一方面，组织之所以能提供诱因，又来自成员个人对组织的贡献。

( 4 ）组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为。西蒙认为组织影响个人决策行为的因素有：权威、组织认同、信息沟通、培训、效率。

( 5 ）组织设计理论。西蒙的组织设计理论是建立在他的决策理论基础上的。组织设计要有利于组织决策，以及为决策所必须的信息传递、信息处理工作。

21 ．简述权变观中心思想。

答：权变观的中心思想是管理者在承认系统关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系、互动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式。对于这一中心思想可以从以下凡个方面理解：

( 1 ）组织是社会大系统中的一个开放型的子系统，受环境的影响。这要求管理者必须根据企业组织在社会大系统中的处境和作用，采取相应的组织管理措施，从而保持对环境的最佳适应。( 2 ）组织的活动是在不断变动的条件下以反馈形式趋向组织目标的过程。因此管理者必须根据组织的近远期目标以及当时的条件，采取依势而行的管理方式。

( 3 ）管理的功效体现在管理活动和组织的各要素相互作用的过程中。这是指管理者必须根据组织的各要素的关系类型及各要素与管理活动之间相互作用时的一定函数关系来确定不同的管理方式。

权变观的这一中心思想意味着每一个特定的组织都必须确切地了解自己所处情境的各种可变数以及这些变数之间的相互关系和相互作用，把握组织管理过程中各种复杂的因果关系。因此，不存在一种普遍适用的管理原则和组织模式，一切都取决于时间、地点和条件。

22 ．简述我国公共行政研究的特点和所面临的主要任务。

答：( 1 ）我国公共行政研究的特点

我国作为后发展国家，关于公共行政的研究也相应呈现出了某些后发展的特征。主要体现在两个方面：

①公共行政研究发展迅速。我国的行政学研究自80 年代中期以加速度的节律迅速发展，表现为学科体系、学科分化、应用研究不断扩大和深入，尤其是90 年代中期以来，研究领域开始触及世界公共行政研究的某些前沿问题；

②理论研究缺乏创造性和深度。我国目前的许多研究还停留在对西方国家公共行政理论进行介绍的层面，理论研究的广泛性和深度明显不够，尤其缺乏依靠自身的力量开掘具有重大理论价值和重要理论研究意义的命题、课题、问题的强烈意愿和能力。

( 2 ）我国公共行政研究所面临的主要任务

随着国家现代化进程进入可持续发展阶段，我国公共行政管理面临着愈来愈多、愈来愈复杂的理论和政策问题。我国公共行政管理研究所面临的主要任务如下：

①建立符合中国国情的国家公共行政管理模式。需要从宏观上把握我国社会总体发展水平、所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系并确定与之相一致的政府行政管理的基本职能。我国正处在历史的转型期，改革和制度创新的任务尚任重道远，建设中国公共行政学的理论体系亦还需要从事大量艰苦的工作。

②研究我国国家行政管理的内部机制。从政府的结构、比例与行为、运作的结合出发理顺关系、分清权责、减少不必要的环节，降低行政成本，提高行政效率，不断增强行政效果。

③研究我国的公务员（文官）制度。关键在于将宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则相结合，建立公平合理的竞争和职业保障制度，吸引、考选、任用、提拔优秀人才，调动政府公务员的积极性。

④研究我国行政管理的民主化进程。其主要问题是实现公务员权利与义务的统一、领导人决策与群众参与决策、政府决策与公众决策的统一，决策制定、实施与决策有效反馈的统一。

⑤研究我国公共行政管理的法制化进程。其要义是要制定一套能够?依法行政?的制度，以及保证这种制度、使之切实有效的监督、控制制度。

⑥研究我国的公共行政发展战略。依据国情制定相应的规划，使我国的行政研究后继有人、继往开来，不断发展，为促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化、法制化进程不懈努力。

23 ．简述国家行政管理的基础。

答：国家公共行政管理的基础实际上是指作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行的政府公共行政管理的基础。在现代民主宪政社会中，这种基础由两大部分构成：( 1 ）经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。没有这种合法认定和授予的职能，政府就变成了无本之木、无源之水，国家公共行政管理事实上将无从谈起。( 2 ）政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。公共行政权力作为国家行政管理的基础，其有效性主要取决于三个要素的交互作用，即合法、合理、实际运用。行政研究的全部任务，就是要寻求保证公共行政权力有效运用的途径和方法。

24 ．简述实现行政权力有效性的主要条件。

答：公共行政权力作为国家行政管理的基础，其有效性主要取决于三个要素的交互作用，即合法、合理、实际运用。具体表现在以下三个方面：

( 1 ）合法性是公共行政权力的第一要素。在现代民主国家中，无论是三权分立或是议行合一的国家体制，公共行政权力的合法性都表现为符合宪法和有关法律所规定的范围、种类、程序和限度。

( 2 ）合理性是公共行政权力的第二要素。其基本涵义是指公共行政权力的存在和运用，必须要符合国家、民族、国民的利益和有利于社会的发展。

( 3 ）实际运用是公共行政权力的第三个要素，主要是指公共行政权力所特有的实际操作性质。公共行政权力操作不当，必不能实现其合理性。也必有悖于其合法性。从这个意义上可以说，公共行政权力的实际操作及其有效性，是公共行政权力的现实基础。归根到底，行政研究的全部任务，就是要寻求保证公共行政权力有效运用的途径和方法