文献综述等

课题来源

公民参与这一概念最高来自于古希腊。公元前6世纪，在雅典城邦中确立了民主政治，自由民可以全部参与政治决策，由全体公民选举代表组成公民大会，公民大会成为最高权力机关，公民参政权利空前扩大。雅典民主理论与实践的发展，为近代西方政治制度奠定了最初的基础。二战以后，随着行为科学的兴起，公民参与的概念便被大量引进政治学和公共管理学领域。如今，随着经济市场化、政治民主化、社会法治化进程的加快和公民参与意识的增强，西方许多国家的公共行政部门发生了变化，以“等级为中心”的行政僵化形式，正在转向以“公民为中心”，这不仅仅是一种形式上的变革或者说是管理风格的变化，二是政府所扮演的社会角色上，以及政府与公民关系方面发生的本质变化。过去，政府与公民之间的关系是管理与被管理关系，随着全球化公民参与运动和治理理论的兴起，越来越多的专家学者呼吁政府与公民之间的关系应该是服务与被服务的关系。公共政策作为对社会价值物的权威性分配，自然也必须引入公民参与，而公民参与公共政策的核心是公民直接参与公共政策的制定过程。

在我国，随着改革开放的日益深入，政治民主进程的不断向前推进，公民越来越多的参与到政府的公共政策制定领域中。党的十八大明确提出“最广泛的动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好的保障人民权益，更好地保证人民当家作主”。在当前构建社会主义和谐社会，实行法治，推进民主化进程，肯定人民的主体地位和参与国家管理的这一背景下，重新审视公民参与这一主题，具有很强的理论和现实意义。

南京市作为我国东部地区经济发达的省会城市，民主法治精神相对较强。在近几年的公共政策制定中，如城西干道改建计划、绿评制度以及水污分流工程中，都可以看到公民通过各种途径参与公共政策的制定，都在不同程度上影响了公共政策。公民参与取得了一些成绩，但也面临着政府回应不及时，公民参与的渠道途径比较狭窄等。本文旨在分析当前公民参与过程中存在的现状与问题，总结国内外公民参与实践过程中的经验启示，积极构建公民参与的新途径。

研究目的

对南京市公共政策制定中公民参与进行研究，目的主要有以下几点：

第一，通过南京市公民参与的几个典型案例，例如城西干道改建计划、绿评制度以及水污分流工程，梳理出公民参与的现状，总结公共政策制定中公民参与的不足点，如信息不对称、参与成本过高等，并在此基础上，认真分析制约因素。

第二，在研究国内外公共政策制定中公民参与的基础上，借鉴将其经验启示。

第三，根据国情、区情的不同，基础相应的对策建议，希望能够促进公民在参与公共政策制定中发挥积极有效的作用，实现公共政策制定的科学化、民主化、法制化，切实保障人民的知情权、参与权、监督表达权。

研究意义

（一）理论意义

我国目前正处于社会主义民主政治和市场经济建设的关键时期，在这一背景下，社会利益群体不断分化、利益格局大幅调整，公民的独立意识和参政能力逐步增强，参与公共政策的医院也日益强烈，公共政策制定中的民意基础不断延伸。但是在公民参与不断壮大的同时，也存在很多问题。改革现行的公民参与制度、促进公民有序参与迫切需要力理论上的创新。然而目前学术界对公共政策制定过程中公民有效参与的理论研究不多，专门针对公共政策制定中公民参与途径的研

究相对缺乏，且没有形成体系。因而研究公民对公共政策制定过程的有序及制度化参与有着十分重要的学术价值。

（二）实践意义

首先，政府机构在制定比较重大的法律文件或是公共政策之前，需充分考虑大多数公民的意见，要保证社会公众都享有表达自身观点和利益的机会和途径，从而使得最终出台的公共政策符合大多数人的利益。

其次，公民参与政府决策有助于消解人们对政府及其工作人员的误解，增强公民对政府行为的理解和支持，重拾公民对政府的信任和认同，为政府政策的合法性建设打下坚实基础。

最后，对于公民而言，公民参与政府决策有助于公民表达自己的利益需求，从而维护和增进自己的利益，为公民的自我发展和选择提供制度保障；公民参与政府决策也是公民自我教育的重要方式和公民能力提高的重要手段，有利于促进公民意识的增长。

国内外研究现状

（一）国外研究现状

西方政治学家和思想家早就强调了公民参与公共政策制定的极端重要性。早在古希腊城邦建设时期，就已经蕴含了早期政治参与的思想。近代意义上政治参与思想源于卢梭等人的民主理论思想。在《社会契约论》中，卢梭提出“公意”的概念，强调公共问题的讨论，必须由全人民的参与，其基本假设是：民众应该拥有同等的政治资源及参与政治生活的基本权利。卢梭积极宣传人民主权，将公民普遍、直接、积极的政治参与看作是保障公民权利的基本途径。但公民参与得到真正发展的是在二战之后。

20世纪50年代，公民参与的概念被大量引入政治学和公管理学领域，并且公共决策的民主领域也开始出现“公民参与”，也就是说，公民参与不仅仅停留在“行使选举权”这样的代议制民主范围之内了。目前，公民参与有较多的理论成果，主要集中在参与的价值、参与的途径以及参与的疑虑上。

对公民参与价值的研究

英国著名哲学家罗素在论及社会发展时，认为有两种基本力量推动社会发展，一是政府控制力，一是社会自由力。社会自由力量使政府权力得到限制。而公民参与公共政策的制定是社会自由力量推动社会发展的体现。首先，公民参与公共政策的制定有助于公民利益的保障。最能代表公共利益的群体是公民本身，公民参与不仅可以作为一种力量与其他的利益团体博弈，最大限度的去争取公众利益，同时也会改变政府在政策制定中垄断地位。其次，公民参与公共政策的制定有利于完善政策系统的民意代表和监督性，增强公众对政府的信任；再次，公民参与有利于扩大公民政策制定过程中的资源的提取范围，并为公共决策者提取可靠的智力支持，从而降低决策者“有限理性”而导致的决策失败的概率。

公民参与公共政策的动机研究

在关于公民参与动机的研究上，有学者把它分为三个方面：一是本能说。这种观点认为公民参与政治生活完全是出于本能。正如亚里士多德认为“人是天生的政治动物”。主张这种观点的学者认为大多数认识没有理性的，他们只听从本能和欲念的驱使；二是理性选择学。这种观点认为人都是有理性的，每一个人都是在自己的理性指导下安排自己的生活。公民在理性衡量自己的经济能力、知识能力以及成本收益的基础上选择参与与否；三是功利选择说。这种观点是对前两种学说的总和，即一方面认为公民参与是出于本能的考虑，一方面又是对利益选

择和比较的结果。

公民参与方式的研究

在参与方式方面，很多学者从不同的角度提出了不同的参与方式，其中比较代表性：阿恩斯坦（Sherry Arnsterin,1969）提出的“公民参与阶梯理论”分析了公民参与政策的八个“阶梯”和三个阶段；劳伦斯.普拉特车特（Lawrence Pratchet）等写的《英国公民参与的趋势》，通过对各地方政府的调差，提供了地方政府中公民通过各种方式积极参与的最新报告，并通过有选择的案例研究，调查了地方政府及其公民对实践中的积极参与的看法；Rabia Karakaya 在《利用互联网的公民参与》中提出了信息时代公民通过互联网参与的方式。

关于公民参与与困境问题的研究

公民参与在发展过程中，不可避免的产生许多问题。林德布洛姆（Charles Lindblom）就认为，公民缺乏参与公共政策制定的动力，自己总希望坐享其成，最后导致合法权益得不到切实维护。从理论上讲，它源于两个因素：一是参与本身的有偿性，而是参与者普遍的“搭便车”心理。罗伯特.达尔认为，公民和政府之间的信息不对称以及公民素养的不均衡降低了公民参与公共政策制定的可能性，在一定程度上导致了参与困境。他指出，如果你觉得他的知识太有限了，不能有所作为，你就不会介入政治。似乎在每一个国家里，很多人都觉得他们对政治不甚了解，他们中的一些人完全避开政治不足为奇。

国内研究现状

国内学者对公民参与问题的关注始于上世纪80年代，起步相对较晚。目前，国内研究主要集中在以下几个方面：

对公民参与公共政策制定的社会条件研究

我国政治民主化、经济市场化、社会法制化进程的推进以及公民文化素质的提升都为公民参与的发展提供了条件。学者们从不同的角度对公共政策制定中公民参与的社会环境进行了阐述。林志鹏在《论社会转型期间我国公民政策参与》一文中指出社会条件包括：政治民主化促进公民民主意识的成熟，为公民参与提供了政治前提条件；市场经济的完善促进了公民参与意识的觉醒，为公民有效参与提供动力因素；社会法治化的推进了公民法律意识的成长。卢亮宇在《互联网时代政策制定中公民参与的辩证分析》一文中指出，互联网的普及和信息技术的推广为公民参与提供了便捷的条件。互联网打破了以往信息传播的疆界限制，公众能够自由的表达利益需求；开放的网络可以使公众快捷的共享政府信息。此外，朱水成在《我国公民参与政策制定问题研究概述》中提及，公民受教育机会的增加和文化程度的提高，使公民具备了一定的政策参与的技能和专业知识。

对公民参与公共政策价值的研究

公民参与公共政策的价值是什么？也就是说公民参与的意义何在？带着这个问题，学者们从各个方面进行了不同的阐述。从本质上讲，公共政策的制定过程过程就是把社会上的形形色色的利益诉求输入到政治系统中并转化为政治输出。陈静、敬珊珊在《公共政策制定中过程中的公民参与及制度建设》中认为公民参与有助于公民将自己的意愿和利益要求通过多种途径转化为政策问题，强化政策系统对民意的代表性和回应性，增进公众对政府的信任感；马宝玉在《对公民参与公共政策制定的理性思考》中认为公民参与公共政策的制定还能打破政策制定人员对政策制定权的垄断，从而使政策制定过程透明化，防止公共政策制定过程中的垄断和腐败。公民普遍参与政策制定，有利于形成各种利益力量和利益集团之间的博弈制衡局面。促使政府在政策制定过程不得不考虑多方面的利益因

素，形成代表公共利益的政策。吉林财经大学教师李想在《我国公民参与公共决策的问题研究》中，则进一步提出，公民参与，一方面能够是公共政策最大化反映多数人的利益；另一方面，通过向政策的制定者发表意见、愿望，满足了公民参政议政的心理要求，并在参与过程过程过程中增强了责任感和政治效能感。还有的学者把公民参与公共政策的重要性与国家大政方针联系起来，如王宁在《关于公民参与公共政策制定的思考》中认为，公民参与公共政策制定也是我国社会民主政治发展的必然要求，是实践“三个代表”思想的重要体现。

对目前公民参与途径的研究

关于公民参与途径的研究方面，朱德米、唐丽娟在《公共政策中的公民参与》指出，从目前来看，参与形势可以概括为三种形式，告知、咨询、积极参与；孙永怡在《试诉我国公民参与公共政策过程的途径》认为，参与可分为制度内和制度外两种。制度内市政府构建和主导的，它有着严格的程序和内容限制；制度外事社会主导、公民个体或群体自发形成的，它不存在特定的内容和程序限制，具有较大的随意性和自主性。

对目前公民参与问题研究

学者们主要从公民、政府、制度方面进行了讨论，存在着公民参与积极性不高、参与能力有限、参与制度不完善、政府暗箱操作以及自上而下的政策制定习惯等等。李瑞昌在《市场经济条件下公民参与公共决策》中指出，公民参与的非均衡性表现在：政策输出性参与过多、输入性明显不足；不重视制定过程的参与而偏重于政策执行过程的参与；不重视制度化参与而重视非制度化参与；公民参与存在地域、行业、阶层的不平衡性。具体的研究如孙永怡系统分析了参议的十大困境。

完善我国公民参与的路径选择

武汉大学博士生官灵芳在《我国公共政策制定中公民参与的制度缺陷及对策分析》认为，促进公民参与，可以从制度和技术两个方面加以完善。在制度方面，需要完善法律制度、决策听证制度、政务公开、信访制度，改革民间社团参与，使民间社团获得行政的合法性；在技术层面上，一是要根据不同的政策问题确定不同的参与方式；二是大力推行电子政务。

马小娟在《现阶段我国公民政策参与问题探析》退出要克服公民参与存在的问题，必须从如下几个方面着手：一是保障公民参与权利，强化意识，提升参与能力；二是适度开放政策系统，构建政府回应机制；三是完善公民间接参与的制度途径，创新形式，降低参与成本；四是大力发展基层民主，扩大可参与平台；五是充分利用现代化技术，增强公民参与的可行性。

除此之外，还有人建议加强公民参与的程序化建设，推行政策制定信息公开化，加强政府与公民、社会之间的互动；机枪公民参与的组织建设，破除封建文化残余，营造积极健康的政治文化等等

总之，在我国关于公民参与公共政策制定的研究中，还不是很成熟，宏观的论述多，重复性的论述比较多，而实证性、创新性的观点比较少，体系还不是很完善。因此，在这方面还是任重道远，需要很多的努力。

研究方法

在论文研究过程过程中要注意多种方面的综合应用，希望获得较好的研究效果，具体有：

（一）文献研究法。通过阅读国内外公共政策制定中公民参与的研究文献，帮助自己提高理论知识，增强分析能力，以求博采众长，广泛吸收，从而有所创

新。

（二）案例分析法。本文通过对城西干道改道工程、梧桐事件以及雨污分流工程等相关资料的整理和分析，从而总结出南京市公民参与的得于失，并分析其原因，使全文更具体化，减少了泛泛之谈。

（三）归纳整理法。对现有的材料进行归档整理并厘清其中的内在联系，通过对现实问题的具体研究，在回答了“是什么”的基础上，提出“应该怎么办”的对策建议，希望能够为公民参与做出一些贡献。