中国特色应急管理体系建设的成就和发展

中国特色应急管理体系建设的成就和发展一部文明史．就是人类不断应对并战胜各种挑战和危机的历史。经历了2003年非典、2008年初的低温雨雪冰冻灾害和5月汶川大地震等特别重大突发事件，使我国应急管理体系建设不断得到推进，应急管理工作步入有力、有序、有效的轨道认真总结中国特色应急管理体系建设的成就、特点和经验，充分估计、充分肯定、充分运用这一体系。发展和完善这一体系，对于进一步提高应急管理能力，做好重大突发公共事件应对工作，具有重要意义

一、我国应急管理体系建设的历程

应急管理体系是指应对突发公共事件时的组织、制度、行为、资源等相关应急要素及要素间关系的总和只有建立比较完善的应急管理体系．才能保证在预防、预测、预警、指挥、协调、处置、救援、评估、恢复等应急管理各环节中各方面快速、高效、有序反应，防止突发公共事件的发生，或减少突发公共事件的负面影响。

新中国建立以来，我国在应急管理工作方面奠定了一定的基础，取得了一定的成绩。但是，作为一个完整巨大的社会系统工程．我国应急管理体系建设始于2003年总结抗击非典的经验和教训．发展于加强党的执政能力和政府的行政能力建设。提高于贯彻落实科学观的实践，把应急管理摆放到全面建设小康社会的大格局中，形成了应急管理“点”与常态行政管理“面”的结合，推动了整个经济社会的科学发展。

2002年秋，江泽民总书记在党的十六大报告中指出：“各级党委和领导干部要不断提高科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、总揽全局的能力。面对很不安宁的多地方，乡镇和县级领导选任实行“公推公选”的方式。让更多的普通党员和人民群众参与到党的干部选任过程中。与此同时，党有效地领导和组织了人民民主政治建设。中国在有着数亿人口，经济文化相对落后的农村，实行全体村民的直接民主．不仅没有发生大的政治动荡，而且大大提升了广大民众参政议政的能力．没有党组织坚强有力的领导和保证是难以想象的。党领导和驾驭民主政治的本领也因此得以大大提高．从而为人民民主的发展提供了强大的动力。尽管改革开放过程中也充满了不同的意见和争论．执政党也曾面临着十分严峻的考验．但是，中国共产党吸取以往的教训，一方面通过发展党内民主．让党员的意见能够得到表达，另一方面对于党内的问题尽可能依照党章，根据民主程序加以处理．而不是借助社会运动的方式处理党内问题。这是中国共产党吸取以往经验教训而在政治上不断成熟的重要体现。

实践证明，在推动民主政治建设中不断发展党内民主，提高民主执政能力，是十一届三中全会以来党内民主发展的又一条重要经验，也是党内民主不断发展的重要机制。

世界,面对艰巨繁重的任务，全党同志一定要增强忧患意识，居安思危”。2003年春，我国遭遇了一场由非典疫情引发的从公共卫生到社会、经济、生活全方位的突发公共事件。党和国家及时总结我国经济社会发展中存在的不全面、不协调、不可持续性和应急管理体系缺失等问题，提出全面加强应急管理建设的重大命题。2003年7月，党中央、国务院召开全国防治非典工作会议，胡锦涛总书记指出，“我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决．真正使这次防治非典斗争成为我们改进工作、更好地推动事业发展的一个重要契机”随后国务院提出“争取用3年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制”，“提高突发公共卫生事件应急能力” 几乎与抗击非典同时，我们党确立了全面、协调和可持续的科学发展观。党的十六届三中、四中、五中、六中全会都对全面加强应急管理工作、提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力．做出部署、提出要求。

党和国家从经济社会发展、完善社会主义市场经济体制、提高党的执政能力的高度．着力加强应急管理制度建设。2003年10月，党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，深刻分析了影响生产力发展的体制性障碍，提出“为适应经济全球化和科技进步加快的围际环境，适应全面建设小康社会的新形势，必须加快推进改革”，“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发公共事件和风险的能力。”2004年9月，党的十六届四中全会作出《关于加强党的执政能力建设的决定》，从加强党的执政能力和政府执行力的层面．进一步提出“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力。”2006年8月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。正式提出了我国按照“一案三制”的总体要求建设应急管理体系。《决定》指出：“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高突发公共事件管理和抗风险能力。”至此，这三次党的全会基本完成了我国应急管理体系框架的蓝图设计工作。

党和国家从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”总体布局中。为应急管理体系建设定位。2006年3月，国家制定《国民经济和社会发展第十一个五年规划》，第一次提出“开创社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的新局面”的要求。

在这个总要求下，提出“建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制。提高处置突发性事件能力”。党和国家把应急管理体系建设纳入国家经济社会发展战略规划和社会主义现代化建设“四位一体”的总体布局中．明确了应急管理的定位、目标、任务和政策。2005年，国务院召开第一次全国应急管理工作会议，颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》。2006年．国务院召开第二次全国应急管理工作会议，进一步推动应急管理体系建设。2007年，国务院下发《关于加强基层应急管理工作的意见》，全国人大常委会通过《突发公共事件应对法》。全国31个省区市都成立了省级应急管理领导机构．国家防汛抗旱、抗震减灾、海上搜救、森林防火、灾害救助、安全生产等应急管理专项机构职能得到加强。党的十七大提出要进一步“完善突发公共事件应急管理体制”的任务。2008年6月。在经历南方雪灾和汶川地震后．党中央、国务院深入总结我国应急管理的成就和经验，查找存在问题．提出进一步加强应急管理的方针政策。胡锦涛总书记指出，“要进一步加强应急管理能力建设，大力提高处置突发公共事件能力。要认真总结抗震救灾的成功经验，形成综合配套的应急管理法律法规和政策措施，建立健全集中领导、统一指挥、反应灵敏、运转高效的工作机制．提高各级党委和政府应对突发事件的能力。”我国应急管理体系建设又站到了历史的新起点上。

我国在应急管理的理论研究和实践探索方面的工作，通过对“三点一面”的总结，回答了历史提出的三大课题：第一，在新的历史时期政府如何认识风险。怎样防范和应对风险：第二，要建设什么样的应急管理体系。怎样建设比较完善的中国特色的应急管理体系：第三，应急管理体系与促进经济社会协调发展是什么关系。怎样通过加强应急管理体系建设推动国家治理方式创新，促进经济社会又好又快发展。

二、我国应急管理体系建设的核心框架

我国政府在加强应急管理中．突出重点，抓住核心，建立制度，打牢基础，围绕应急预案、应急管理体制、机制、法制建设，构建起了应急管理体系“一案三制”的核心框架。

(一)应急管理体系中的预案建设

预案是应急管理体系建设的龙头，是“一案三制”的起点。预案具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急理念的载体，是应急行动的宣传书、动员令、冲锋号，是应急管理部

门实施应急教育、预防、引导、操作等多方面工作的有力“抓手”。制定预案．实质上是把非常态事件中的隐性的常态因素显性化，也就是对历史经验中带有规律性的做法进行总结、概括和提炼，形成有约束力的制度性条文。启动和执行预案，就是将制度化的内在规定性转为实践中的外化的确定性。预案为应急指挥和救援人员在紧急情态下行使权力、实施行动的方式和重点提供了导向，可以降低因突发公共事件的不确定性而失去对关键时机、关键环节的把握，或浪费资源的概率。在国务院的直接领导和精心指导下，经过几年的努力，全国已制订各级各类应急预案130多万件，涵盖了各类突发公共事件．应急预案之网基本形成。预案修订和完善工作不断加强，动态管理制度初步建立。预案编制工作加快向社区、农村和各类企事业单位深入推进。地方和部门联合、专业力量和社会组织共同参与的应急演练有序开展。应急预案体系的建立，为应对突发公共事件发挥了极为重要的基础性作用。

(二)应急管理体系中的体制建设

我国应急管理体制按照统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则建立。目前．已初步形成了以中央政府坚强领导．有关部门和地方各级政府各负其责，社会组织和人民群众广泛参与的应急管理体制。从机构设置看，既有中央级的非常设应急指挥机构和常设办事机构．又有地方政府对应的各级应急指挥机构。县级以上地方各级人民政府设立了由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发公共事件应急指挥机构：根据实际需要．设立了相关突发公共事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发公共事件应对工作：建立了志愿者制度．有序组织各类社会组织和人民群众参与到应急管理中去。从职能配置看，应急管理机构在法律意义上明确了在常态下编制规划和预案、统筹推进建设、配置各种资源、组织开展演练、排查风险源的职能．规定了在突发公共事件中采取措施、实施步骤的权限，给予政府及有关部门“一揽子授权”。政府在突发公共事件中职能“缺位”问题正在得到解决。从人员配备看，既有负责日常管理的从中央到地方的各级行政人员和专司救援的队伍。又有高校和科研单位的专家。

(三)应急管理体系中的机制建设

经过几年的努力，我国初步建立了应急监测预警机制、信息沟通机制、应急决策和协凋机制、分级负责与响应机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等应急机制。另外，特别针对薄弱环节．有针对性地加强机制建设。如以往在信息披露和公众参与方面存

在缺失，四川汶川地震发生后，党和政府注意发挥信息发布机制和志愿者机制的作用．主动向社会发布灾情报告．举行记者招待会或以其他形式与社会直接面对面沟通，大量媒体记者包括境外媒体记者被允许进入灾区进行采访和报道，增强了政府信息公开的时效性与权威性，避免了谣言的传播，有效引导了舆论导向，稳定了人心。又如，在突发公共事件中，关于怎样开展与国际社会合作的经验以前并不多，经过近几年实践摸索，建立了减灾国际协作机制，在特大灾害中邀请有丰富经验的外国和境外救援人员参与救灾。同时，我国在建立应急管理机制的过程中还与探索建立绩效评估、行政问责制度相结合，已形成了灾害评估、官员问责的一些成功实践范例。

除此之外，我国在培育应急管理机制时。重视应急管理工作平台建设。国务院制定了“十一五”期间应急平台建设规划并启动了这一工程，公共安全监测监控、预测预警、指挥决策与处置等核心技术难关已经基本攻克．国家统一指挥、功能齐全、先进可靠、反应灵敏、实用高效的公共安全应急体系技术平台正在加快建设步伐，为构建一体化、准确、快速应急决策指挥和工作系统提供支撑和保障。

(四)应急管理体系中的法制建设

目前，我国应急管理法律体系基本形成。现有突发公共事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关法规性文件111件。这些法律、法规、规章和法规性文件内容涉及也比较全面，既有综合管理和指导性规定．又有针对地方政府的硬性要求。2007年8月30日全国人大常委会通过、2007年11月1日起正式实行的《中华人民共和国突发公共事件应对法》，是我国应急管理领域的一部基本法，该法的制定和实施成为应急管理法治化的标志。

应急管理法制的确立，表明我国应急管理框架的形成。2008年在全国人大会议上国务院郑重宣布：“全国应急管理体系基本建立。”

三、我国应急管理体系建设的特点

(一)应急管理体系建设注重整体性

从国外政府建设应急管理体系的做法来看，多数国家是在遇到某类重大突发公共事件后，有针对性地加强某一方面的机构和职能．“兵来将挡，水来土掩”，经过几十年、上百

年、甚至数百年的积累，发达国家逐步形成了今天这样比较完善的应急管理体系。而我国的应急管理体系建设实践比较短．按什么样的思路来推进应急管理体系建设。实现我国社会主义应急管理体系建设的高起点、跨越式、可持续发展。是抗击非典疫情取得胜利后。我国必须确定的重大方向性问题。

当前，我国正处于城市化进程提速、经济增长和对外联系不断扩大的“发展黄金期”，同时又处于社会关系和利益结构发生重大变化的“亚稳定期”，因此．在自然领域和社会生活中都面临许多新的矛盾．导致突发公共事件具有形成速度快、发展范围大和易产生倍增效应等特点。与以往处理人与自然、人与社会的矛盾相比，这一时期的突发公共事件有更大的危害性．应对难度倍增。这一现实国情凸现了对建立健全有别于一般公共管理规律的突发公共事件应急管理体系的必要性和重要性。因此，忽视应急管理体系建设，必将危及我国经济社会的协调发展和经济增长的可持续性。而忽视从总体上加强应急管理．只注重零零星星、支离破碎地进行某些修复，同样于事无补，不能为我国改革发展稳定的大局提供有力的支撑。提出“一案三制”的宏大构想．整体优化系统结构和功能。从而大幅度提高了应急管理能力。

(二)应急管理体系建设与行政管理体制改革相结合

我国推进应急管理体系建设。是在加快和深化行政管理体制改革、建设比较完善的社会主义行政管理体制的背景下进行的。近几年来，我国政府转变职能，强化社会管理和公共服务职能，逐渐从计划经济条件下的管制型政府向服务型政府转变，对应急管理的重视成为加强社会管理和公共服务职能的有效措施，充实和完善了政府管理职能，保证了改革、发展、稳定各项政策的贯彻落实，维护了经济社会的正常秩序。

(三)应急管理体系建设与公共政策优化相结合

我国通过创新公共政策．推动应急管理体系建设，也走出了新路子，不仅使应急管理工作得到有力的政策支撑．而且有助于从整体上实现政府决策科学化、高效化。一是运用公共政策调整应急管理力度。近五年来，中央制定了一系列居安思危、预防为主、预防与处置并重的政策。围绕加强政府应急管理职能。每年出台若干项政策．重点解决几个有条件解决的问题，滚动部署。二是发挥公共政策规划对应急管理体系建设的引导作用，对应急管理建设内容提出了明确要求和指南。三是提高政策制定的科学化水平和强调政府的执行力。

(四)应急管理体系建设与政府管理方式创新相结合

把应急管理体系建设与加快推进政府管理创新结合起来，就是寓应急管理于服务型政府建设中，在连续性的管理和服务发生中断的情况下，通过应急系统实现政府工作的连接，提高政府适应外在环境变化的能力。这既符合应急管理的内在规律，又适应行政管理创新要求，有助于全面提高行政效能。北京市东城区首创的万米单元网格化城市管理方式，就是从突发公共事件预防、管理和处置的全过程设计的一种模式，建成后对Et常行政管理同样发挥了积极的作用。还比如，我国在遭遇特大台风、地震等突发公共事件中将大量受灾人群迅速转移；党政机关干部和广大公务员冲在抗灾第一线，领导干部亲赴一线督战指导，亲历亲为；在救灾工作中特事特办，简化流程：很多地方开展平安社区建设、建立安全信息员制度，等等。都凸显了政府管理方式的创新和工作作风的转变。

(五)应急管理体系建设与法治政府建设相结合

应急管理法制化是法治政府建设的必然要求。我国在建设法治政府的过程中把应急法制体系作为重要组成部分。长期以来，我国法学界和实务界对行政应急性原则在行政法律制度建设中的应有地位和作用重视不够．制约了应急法制建设．也成为建设法治政府的“瓶颈”。应急管理作为特殊状态下的一种管理，必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。就非典事件的前期来看，由于当时缺乏相关的法律法规，造成突发公共事件状态下权力运行的失序。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出，“建立健全各种预警和应急机制．提高政府应对突发公共事件和风险的能力，妥善处理各种突发公共事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯。”将应急管理全面纳入依法行政领域

四、应急管理体系有待进一步完善

我国应急管理体系建设取得了伟大成就，但面对现代社会突发公共事件呈现高度复合型的趋势．也暴露出我国应急管理还存在不少需要进一步加强的地方。要按照综合化、系统化、协同化、规范化的要求，进步发展和完善我国应急管理体系。

(一)根据综合化要求完善应急预案体系

《国家突发公共事件总体应急预案》规定，“根据实际情况的变化，及时修订本预案。”国务院办公厅颁布的《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》

规定，“每一次重大突发公共事件发生后，都要进行预案的重新评估和修订。”在应对重大突发公共事件实践中，应急预案还存在不完善的地方。如，有的应急预案操作性不强，上下“一般粗”，有的基层应急预案缺乏细节规定和执行主体的规定；有的预案的部门色彩重．一个应急预案与另一个预案上下左右“不对接”，部门之间、部门和地方政府之间连接还显得不够紧密．预案的统筹作用发挥不出来：对特别重大的突发公共事件预案考虑不够周密，“顶端”事件缺乏有针对性的预案，等等。面对应急预案中普遍存在的这些问题，应该按照综合化的要求，进一步增强预案的全面性、科学性、针对性和操作性。

(二)运用综合化、系统化思维改进分类管理

我国将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，有其科学依据。这样分类，有助于了解相关性强的突发公共事件所具备的共同性质，有助于把握应急管理的规律和应对的重点。但是，突发公共事件的分类是相对的，实际上，自然现象和社会现象、自然规律和社会规律，在许多时候是交织在一起的．特别是极端性自然灾害往往产生突发公共事件的衍生效应．放大灾情．在制定预案和实施应急管理时．如果过分强调分类，就可能影响对突发公共事件复合性的认知，降低救灾的系统性程度，束缚机动能力的发挥。

(三)按照综合化、系统化、协同化要求完善应急管理机制

我国应急管理机制还存在着外部协调性差、民间自发性强、预测预警能力低等问题。理顺中央和地方、基层三个方面在应对突发公共事件中的关系，理顺应急指挥和实施部门的关系．理顺高层决策和属地管理的关系，理顺综合应急部门和专业机构的关系，建立信息统一、管理对接、资源共享、协同有力的应急管理机制，调动各方面应急管理的积极性，是当务之急。另外，将多个部门管理的应急资源按类别适度整合到几个部门管理，并设计以一个部门为主、有关部门配合的机制。也应引起重视。突发公共事件预测预警的信息汇总和研判机制，媒体信息发布机制，国际合作机制。志愿者有序参与机制，突发公共事件影响评估、应急能力评估、应急管理绩效评估，也需要进一步加强。

(四)按照综合化、系统化、协同化、规范化要求完善应急管理法制

《突发事件应对法》实施时间尚短．待条件成熟再进行修法。当前要尽快制定《突发事件应对法》的实施性规范，重点解决突发公共事件应对的程序性规范。明确各级政府实施应急管理的步骤、过程和方式。弥补“重实体、轻程序”的缺陷，并就《突发事件应对法》

已有涉及但尚不完善的制度给予补充．如在现有财产征用补偿的基础上，补充对财产限制的补偿规定，以及对非财产性利益征用的补偿规定：对社会多元治理结构的法制框架、志愿者参与应急工作的组织化和专业培训问题，作出规定。《突发事件应对法》中规定的应急关口前移、重心下移、属地管理为主等重要原则．都是经过实践检验得到证实的规律性认识．必须坚决执行，做到有法必依、执法必严。