当前安全生产存在的主要问题和建议

当前煤矿安全生产存在的主要问题及建议

按照国务院安委办和国家安监总局、煤监局的统一部署，从4月下旬至7月下旬，7个煤矿督查组利用三个多月的时间，对山西、黑龙江、湖南、四川、重庆、贵州、云南等7个省、市的煤矿安全生产工作情况进行了专项督查。共查出隐患和问题3989条，其中重大隐患640条；责令236处煤矿或采掘工作面进行停产整顿整改；经济处罚496.6万元。通过督查和调研，全面了解掌握了7个省、市的煤矿安全生产状况、经验做法和存在的突出问题，督促整改了一批重大安全隐患和问题，提出了加强和改进煤矿安全生产工作的意见和建议，推进和促进了地方煤矿安全生产工作。

一、各督查组在督查中发现的主要问题

1、对煤矿安全生产工作重视程度不够，落实国家重大安全生产工作部署存在差距。

一是部分地区领导干部不能正确处理好经济社会发展与煤矿安全的关系，没有把煤矿安全生产工作摆到应有高度，程度不同地存在着“重经济发展轻安全”的现象，对国家重大安全生产工作部署贯彻落实不力，存在层层衰减的现象，部分地区仅仅是转发了上级文件，没有结合实际制定具体的工作方案。二是部分领导干部不能直面和正视安全工作中存在的突出问题，满足于对当地安全成效的纵向比较，对于加强安全监管，快速提升本地安全生产水平的紧迫性认识不够。三是部分领导干部对本地煤矿安全生产实际情况不明确不清楚，盲目乐观，放松对相关部门的安全监管监察要求和对企业安全生产的监管。四是部分领导干部、安全监管人员、企业管理者、煤矿业主对国家安全生产方针政策、法律法规不掌握，对“隐患治理年”、“安全生产月”活动等重大工作部署任务不清、责任不明，充分说明了对安全生产工作的忽视和弱化。

2、“两个主体责任”落实不力，煤矿安全生产基础薄弱。

从政府监管主体责任落实来看，一是对安全监管监察工作重视不够，在机构建设、人员配置、行政许可、执法检查、隐患排查、责任追究等方面还有不到位的地方。四川省安监局人员编制、经费、装备等目前仍未落实。二是监管体制机制不顺，存在着安全监管和煤炭行业管理职能交叉、机构设置差异较大、执法主体资格不明等现象，一定程度上影响了基层安全监管

职能的发挥。三是基层安监机构相关装备、设备、资金不足等问题较为突出，这在督查中反映较为普遍。四是存在着安监人员工作作风不扎实，不能从严履职、严格执法的现象。

从企业安全生产主体责任落实来看，一是煤矿生产系统不完善，安全生产水平亟待提高。特别是一通三防、提升运输、供电、排水等大系统存在的问题较为严重，存在着制度不完善、防范措施落实不好、安全监控系统运行不正常、设备淘汰更新慢等现象。二是瓦斯治理工作仍然比较薄弱。部分煤矿瓦斯抽放、“四位一体”防突措施不能完全落实；通风系统和巷道布置不合理；监测监控系统运行不正常，未能发挥应有作用等。三是煤矿井型小，基础条件差，技术装备水平落后。黑龙江省生产能力4-6万吨/年的矿井400余处。云南省有616个矿井未实现双回路供电；大理、红河两个州219个井工矿平均核定生产能力不足3万吨/年。重庆市大多数煤矿整合后能力才达到4万吨/年。四是小煤矿生产工艺落后，机械化程度低，有的仍在采用已被淘汰的生产、支护工艺，工人劳动强度大，安全可靠性差。云南省435

个煤矿仍采用已明令禁止的非正规穿巷采煤法。重庆市80%的煤矿仍使用原始的手镐落煤，30%的矿井未实行壁式开采。湖南省壁式开采煤矿仅占21.2%，使用单体液压支柱煤矿仅占6.1%，仅有2个煤矿实行机械化开采。五是安全投入不足，历史欠账较为严重。截至2007年底，重庆市国有大矿安全欠账达27.6亿元，其中新增欠账16.9亿元。六是地方煤矿事故总量偏大，小煤矿事故比例高。2007年，黑龙江省地方煤矿事故起数和死亡人数分别占全省事故总量的72.7%和82.4%；重庆市小煤矿事故起数和死亡人数分别占全市事故总量的89.1%和89.2%。

3、资源整合进展慢难度大，整顿关闭有待加大推进力度。

一是部分地区对资源整合重要性认识不足，没有把思想统一到全国煤矿整顿关闭工作的统一部署上来，存在观望思想和畏难情绪，责任不落实。二是部分地方领导干部对整顿关闭政策理解产生偏差，担心影响社会稳定和地方经济发展，重生产轻整合，加之部门之间协调不力、审批环节繁琐，导致资源整合工作进度较慢。截至目前，云南省各县(市、区)的煤矿资源整合方案尚未全部完成审批。湖南省计划今年底前完成整合技改煤矿571个，目前只有258个报批了整合设计和87个安全专篇。四川省1137处资源整合矿井只批复471处。三是资源整合过程中违法违规生产现象较为严重。有的整合主体矿井利用原有系统，不能满足整合提高的需要；有的矿井在新采矿许可证未办好、老证过期的情况下仍进行采掘活动；部分改扩建项目不按批准的方案施工，有的煤矿存在着边建设边生产现象；部分地区部分煤矿存在

“三超”现象；部分地区小煤矿超层越界开采问题严重。山西省小煤矿长期存在超层越界开采问题；湖南省郴州市被督查的煤矿几乎都存在超层越界开采行为；黑龙江省鹤岗、鸡西市共有226个小煤矿在国有大矿上部井田范围内开采。四是整顿关闭不彻底，有的停而未关。湖南省公布关闭煤矿1136个，直接关闭的只有443个。

4、煤矿专业技术人员缺乏，地方安全监管技术力量薄弱。

这是全国煤炭管理、煤矿安全监察和煤矿企业普遍存在的问题。由于主体专业技术力量不足，造成安全技术管理工作非常薄弱，地方行业和监管部门在审批矿井采区设计、通风设计、验收瓦斯抽放系统等工作中难以严格把关；在实施安全监管监察上力度不大、深度不够，造成很多安全问题尤其是矿井主要生产系统中的隐患不能得到及时发现和整改，影响了安全监管监察效果；企业在实施科技兴安战略，推动技术进步，提高安全生产水平，稳定安全形势方面也受到影响和制约。重庆市奉节县煤管局100多人中有6名专业人员；90%以上的小煤矿矿长及安全生产管理人员不具备国家规定的中专以上学历资质。云南省大理州、县143

名煤矿安全监管人员中，专业技术人员不足10%。贵州省小煤矿平均每矿专业技术人员不足2人。湖南全省70%的乡镇煤矿没有专职的专业技术人员，有的地区一个技术员为6-7个煤矿服务。

5、煤炭经济运行中存在的突出问题对煤矿安全生产造成一定影响，安全监管监察面临新的压力。

一是少数省份煤炭行业管理职能弱化，与推动煤炭工业科学发展、安全发展的要求不相适应。突出表现为煤炭行业管理机构不健全，职能不明确，管理人员不足，整体素质不高，行业指导乏力。二是当前煤炭市场需求旺盛、价格上涨，极大地刺激了能源企业尤其是煤矿企业生产，国有煤矿和私营小煤矿程度不同地存在“三超”冲动，少数煤矿甚至铤而走险，进行超层越界开采等非法违法生产活动，给安全生产带来了巨大压力。三是信息失真对政府和安监部门分析、决策产生一定误导，不利于安全生产监管监察工作。主要表现为各地统计上报的煤炭产量数据受到包括煤炭行业在内的社会各界质疑，不同部门统计出来的数据不一致，有的相差甚远。失真信息不仅给煤矿安全生产形势分析带来影响，也直接给高层对煤炭市场的供需分析判断和决策带来影响。山西省出台的少数煤矿安全监管政策，由于依据的信息基础存在问题，制定出台的政策也就缺乏可操作性，有些不符合实际。山西省规定所有煤矿必须做到“有掘必探”，刚性太强，许多煤矿为了应付检查虚造探放水记录。四是部分省份小煤矿数

量过多，生产能力和技术水平低下，安全管理基础薄弱，一直是安全监管的重点和难点。小煤矿事故多发，持续影响全国总体安全形势的稳定发展。

6、煤矿安全监管监察有待加强，执法效能需进一步提高。

一是部分地方市、县政府及部门对安监机构下达的监察意见不同程度地存在着不落实、不反馈或整改不力现象，国家安监权威应进一步树立；二是部分监管部门对下达的执法行为缺乏必要的督促落实，违法违规采掘活动没有得到及时有效制止；三是对煤矿企业安全生产费用的提取和使用缺乏有效的监督和指导；四是安全生产联合执法运行机制不协调，效果不理想。尤其是在查处超层越界、假密闭、非法用工、以包代管、假工作面以及火工品管理等关键上收效甚微，联合执法没有真正做到“职责明确，责任落实”。对一些比较重大、棘手的问题，有关部门不愿真正触及，甚至以“责任明确、牵头明确”为借口，敷衍塞责，绕道而行。

二、加强和改进煤矿安全生产工作的意见和建议

1、认真贯彻落实全国煤矿安全生产工作座谈会和全国煤矿瓦斯治理现场会精神，继续深入开展隐患排查治理工作。

深化隐患排查治理。按照国务院关于“隐患治理年”的总体部署和百日督查专项行动要求，立足于治大隐患、防大事故，将隐患排查治理作为一项长期性、经常性的工作，持之以恒地抓下去，确保抓出成效。督促各省继续保持对隐患治理的高压态势，进一步对所辖煤矿开展隐患排查、评估、会诊，健全政府和企业两个层面的的重大隐患分级管理制度，明确责任，加强监管，督促落实，确保隐患整改到位、“隐患治理年”的各项工作要求落实到位。针对百日督查专项行动中出现的问题，指导和督促各省区市自行组织开展“回头看”活动，堵塞管理漏洞，实现安全生产。突出抓好国有重点煤矿安全生产工作，切实把安全生产各项措施落到实处，防止出现事故反弹，防范重大事故发生，巩固百日督查成果。加强对重点地区、重大隐患和问题建档管理，加强重点监控、专项督查、跟踪督办，推动百日督查专项行动深入持久开展。认真总结、推广百日督查专项行动中相关单位的好经验好做法，全面推动隐患排查治理工作和安全生产管理上水平。继续深化瓦斯治理。督促指导各地研究编制煤矿瓦斯治理和利用“十一五”后三年规划，明确到2010年的煤矿瓦斯事故控制指标、瓦斯治理工作体系建设达标进度目标及瓦斯抽采利用指标；引导各地用足、用好国家鼓励瓦斯治理利用的优惠政策，提高瓦斯治理和利用水平。

2、继续加大煤矿整顿关闭力度，确保取得应有成效。

加强与国土资源部门沟通协调，建立煤炭资源整合工作协调机制，加快推进煤炭资源整合工作进度。规范和简化行政审批手续、程序，对煤矿整合项目审批建立部门联合审批机制或联合审批办公制度，加快推进整合项目顺利实施。尽快研究制定各地“十一五”后三年分年度关闭小煤矿计划，明确部门责任，完善配套政策，确保实现到2010年把小煤矿压减到1万处以内的总体目标。加强煤矿安全生产许可证管理，严格换发审查，把好小煤矿准入关。积极推动煤矿兼并重组，尽快制定出台国有重点煤矿兼并改造小煤矿相关配套政策，引导和支持国有大矿对小煤矿进行技术改造，提升煤矿整体安全生产水平。

3、认真做好煤矿科研和教育培训工作，提升安全监管监察和煤矿安全技术保障水平。加强煤矿安全生产基础和应用技术研究。充分发挥科研机构、院校优势，实行产、学、研相结合，面向安全生产一线，围绕安全生产领域的重大问题，积极组织开展科研攻关，力争在重点领域、关键环节取得实质性突破，提高科技保安能力。建立健全煤矿技术服务体系，努力为煤矿企业提供技术咨询、专业培训、人才培养等服务，改善煤矿尤其是小煤矿安全基础薄弱状况。加强安全教育和培训。针对目前地方安全监管队伍煤矿主体专业技术人员缺乏的状况，采取选送培训和引进培训的方法，组织安全监管相关人员进行煤矿主体专业知识学习，提高业务技能，更好地适应安全监管监察工作需要。健全完善煤矿安全技术培训体系，改进培训方法，对管理人员、技术人员和特殊工种作业人员，实行分层次、分类型的强制培训，提高培训效果。加强小煤矿安全技术培训，确保管理和技术人员符合煤矿安全生产相关资质要求，使其逐步提高安全生产技术水平。加强煤矿专业人才的培养和保护。建立煤矿各类专业人才培养、分配和使用机制，落实相关待遇，努力为各类人才的成长和发展创造良好的环境。健全和完善相关政策，对报考涉煤专业并从事本专业工作的大中专毕业生，在入学、就业等方面给予相应的政策支持和资金鼓励。

4、切实理顺体制机制，提高安全监管监察效能。

进一步理顺煤矿安全监管体制。制定出台规范性文件，明确“国家监察、地方监管、企业负责”相关职能，细化相关工作机构职责，确保煤矿安全监管监察工作有序、规范实施。督促地方政府落实安全监管人员编制、办公设施、经费及必要的装备，确保安全监管职责全面履行到位。科学合理地制定安全监察工作计划，建立监管监察工作事后跟踪倒查制度或机制，推进执法到位和“两个主体责任”的落实。有序整合地方煤矿安全监管资源。调整市（县）监管职能，把多头管理归口为单一部门实施规范的煤矿安全管理，消除职能不清、责任不明、

协调不力、效率低下的状况，形成监管合力。试点建立安全技术总工程师负责制，设置专业技术职务，调配专业技术人员负责煤矿安全、矿业秩序的监督管理工作，并建立安全监管与资源监管的互动联动机制，探索提高安全监管效能的新机制新途径。开展全国煤矿安全生产基本状况普查。适时组织采煤、通风、机电、地测等煤矿主体专业专家组，采取省际交叉互查的方式进行煤矿安全生产“专家会诊”，摸清煤矿底数，建立国家与地方煤矿安全生产基本状况、重大安全隐患、重大危险源数据库，对各类煤矿实施分级监控。建立对煤矿实行安全评估、分类监管的动态管理工作机制，根据煤矿安全程度不同进行分类挂牌管理并实行不同频次的检查方式。规范中介机构管理。采取有效措施，加强对中介机构和从业人员的资质管理，细化和明确日常监管、资格审核、责任追究等相关规定，规范中介机构的评价、检测等工作行为，更好地发挥服务安全生产、服务煤矿的作用。加强矿山应急救援队伍建设。强化应急救援工作领导，依托优势企业，整合救援资源，坚持从体制、机制、法制入手，出台相关支持政策，建设骨干救援队伍，增强应急救援能力。

5、健全相关配套政策，完善煤矿安全监管监察制度体系。

做好安全法律法规和制度的修订完善。建立安全生产法规、标准、规范性文件定期修订和废除制度，避免监管监察过程中的政出多门、规定规章标准过散、文件“打架”、条文“撞车”等现象。积极落实煤矿优惠政策。对于开展瓦斯抽采利用的国有重点煤矿，要积极协调有关部门，简化审批程序，尽快落实国家规定的财政补贴，发挥好瓦斯抽采与利用示范作用，推动瓦斯抽采与利用工作。完善小煤矿管理相关配套政策。针对加强和改善小煤矿管理，尽管研究制定小煤矿安全投入办法，逐步改善小煤矿安全基础条件；按照“提高门槛、严格准入、打击非法、淘汰落后”的原则，修订煤矿办矿标准，督促各地高标准办好小煤矿；制定安全事故关闭淘汰办法，建立较大事故和事故多发煤矿淘汰退出机制。

6、加强安全监管队伍建设，提高综合素质和履职能力。

加强安全监管干部培养交流。积极探索建立总局、煤监局机关、省安监局、省煤监局、煤监分局各层次干部的纵向和横向交流机制，扩大交流面，增加交流量，促进安全监管监察干部队伍建设。采取强化培训、公开选拔等方式，调整充实安监干部队伍，改善年龄、知识和专业结构，逐步改进和提高安监队伍整体素质，更好地满足安全监管监察工作需要。努力在思想上、工作上、生活上关心安监干部，创造条件解除其后顾之忧，切实增强自身热爱安监事业、奉献安监事业的责任心和奋斗精神。积极开展安全监管监察理论研讨。紧紧围绕党中央

国务院安全生产工作部署，紧密结合当前安全生产实际，针对安全生产领域的重大问题和关键环节，科学选择和确定研讨课题，认真组织开展调查研究，提出有针对性、高质量的意见和建议，不断推动安全监管监察理论、方法和手段创新，确保既定安全生产目标的实现，努力构建安全生产长效机制和支撑保障体系。