贾汪区失地农民社会保障制度

贾汪区失地农民社会保障制度

建设探索

贾汪区财政局张绍安

（2009年4月10日）

2004年，我国在“十五”末期提前一年实现了人均GDP 超过1000美元，这充分说明了我国经济社会发展步伐已经迈入了一个高速发展阶段，也标志着我国建设全面小康社会的号角已经吹响。然而，我们所面临的现实问题是，我国13亿人口中仍有8亿多人口是在农村，对城市而言，相对滞后的农村经济已经成为制约我国建设全面小康社会的一个必须要解决的问题也是难题之一。可以说，没有农村的小康社会，就没有全国的小康社会。因此，从这个层面可以看出，建设全面小康社会，城镇化是我们所必须经历的过程。国家“十一五”规划蓝图中明确提出，在“十一五”期间要：建设新农村，促进城镇化。因此，我们不应当把失地农民的生存和发展问题仅仅看成是一个社会包袱，而应当把他们作为建设新农村，促进城镇化，建成全面小康社会的一支生力军。

先来看看目前我国失地农民的现状：有关调查资料显示，目前我国的失地农民总数已经超过4000万，而且每年还在以超过200万人的速度递增。据预测，依我国现在的经

济发展速度，到2030年，我国的失地农民和部分失地农民总数将达到7800人。2004年12月13日中国科学院发布的《2005年中国社会发展蓝皮书》指出：农民失地引发的社会矛盾排在困扰中国的六大问题之首。蓝皮书同时提到，2004年全国130多起农村群体性突发事件中，有87起是因为农民失地而引发的。这表明，在短期内要想解决失地农民的生存和发展问题，我们还有许多工作做得不到位，如果解决不好这些问题，失地农民不但不会成为建设全面小康社会的推进剂，还极有可能成为阻碍经济发展，迟滞我国建成全面小康社会的时间。因此，解决失地农民的社会保障问题也就非常紧迫地摆在了我们面前。

一、我国社会保障制度建设的现状

农民种地，工人做工，由此也就衍生出了农村和城镇，形成了计划经济体制下我国所长期存在的城乡“二元社会”。随着改革开放的不断深入，计划经济由原来的绝对主导地位逐渐退了下来，市场经济开始逐步走上主导地位，这种“二元社会”体制也在不断松动和瓦解，于是农村人可以进城务工甚至定居了，城里人也有了下岗、失业，企业也有了破产、改制，企业的用工制度也在逐渐灵活和理性。为了保障在市场经济体制下各种社会群体的生存和良好发展，我国正在逐步建立一套完善的社会保障体系。就目前现有的社会保障制度来看，主要有以下几个方面：一是在法律制度层面上，我

国建立了《劳动法》、《土地法》及国务院和各省市所出台的保障劳动者权益的各类管理条例；二是在物质保障层面上，就城镇企业职工来说，我国政府建立了养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险。就城镇居民来说，我国建立了城镇居民最低生活保障制度、城镇居民基本医疗保险制度、民政的各类社会救助制度等等。就农村居民来说，在原有的民政社会救助的体系之外，我国目前正在各地农村有序推进农村养老保险制度、农村居民最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度等等。在物质层面上可以看出，除了少数保障制度之外，大部分保障制度都是解决的人们最基本的生存问题，离我们所要求的全面小康标准还相差甚远；三是在发展层面上，首先我国经济的快速发展本身就为城乡居民提供了更多的就业机会；其次我国各地在城市建立了再就业培训中心、职业介绍中心，农村也在逐步建立和摸索各种劳务输出制度；另外，职业教育也在我国城乡蓬勃发展，这些都为解决城乡居民的发展问题提供了有力保障。

由此可见，我国的社会保障制度不可谓不健全，从权益保障到生存直至发展都有一整套的制度和措施在加以保障，按理说完全可以承担起我国的社会保障职能。但是由于种种原因，我国的社会保障制度在设计上和执行上存在着许多不可调和的矛盾，例如有法不依、执法不严的问题，社会保障覆盖面过窄的问题，人员流动后社会保障无法对接的问题，

保障标准过低的问题，政府投入不足的问题，保障资金过于分散无法形成合力的问题、职业教育过滥问题等等，都制约甚至抵消了我国社会保障制度的所应有的保障功能，对就业者是这样，对社会人员也是这样，对失地农民来说更是如此。因此，靠现有的社会保障制度来解决失地农民的社会保障问题显然不够，亟需建立一套完整的适合我国现阶段发展水平的行之有效的社会保障制度来解决我国农民失去土地以后所面临的种种问题。

二、失地农民所面临的问题

城里人没有了工作叫失业，同样，农村人失去了赖以生存的土地也应当叫失业。全国目前有4000多万的失地农民，而且每年还在以200万人的速度在递增。这样庞大的一个群体，所面临的问题是多种多样的，归纳起来主要表现在以下几个方面：

（一）失地农民观念陈旧、目光狭窄

每日面朝黄土背朝天，风里来、雨里去，辛苦一年，全家的收入也不过就几百几千元钱。而土地一旦被征用，赔偿数额却是几万乃至几十万元，这对于从繁重的体力劳动中解脱出来的农民无疑是一个天文数字，沉浸在巨大的喜悦中的同时，这些农民想到的和所做的又是什么呢？对此，笔者对一个刚刚被征用了土地而又获得巨额赔偿村庄的村民进行了简单的调查。在拿到每亩土地高达2.55万元的赔偿后，

大部分村民所做的工作无外乎有以下几个方面。

1、出外务工型。这部分农民除了力气之外，大部分没有什么一技之长，他们将获得的赔偿款大部分存入银行以后，留下老人和孩子在家里，自己进城务工。由于没有什么特长，他们在城里所从事的工作基本上是以出卖体力为主，例如：建筑工、搬运工、拾荒者等等，工作无保障，生活无保障，安全无保障。他们的一个共同特点是能吃苦、会节省，忍耐性、适应性强。应该说在失地农民中，这部分人还是占有一定的比例的。他们不期待也不知道什么是社会保障，而社会保障对这部分人应当主动给予帮助。

2、坐吃山空型。这部分人在失地农民中还带有一定的普遍性，一旦获得赔偿款后，他们会立刻大兴土木，翻盖新房，普通瓦房还不行，还要盖楼房，盖了房子还不算，还要添臵家具等物品。其目的一般有三种：一是自己享用；二是期待再次拆迁，从而获得巨额赔偿（典型的机会主义者）；三是供儿孙使用。因此，我们常常看到往往是被征用土地上的建筑还没有起来，而旁边失地农民的新颖的靓宅就一座座地拔地而起了。同样，笔者所调查的这个村子也是这样。这部分人是社会保障的高危人群，应当给予高度关注。

3、艰苦创业型。这部分人应当属于新型农民，知道钱能生钱的道理。他们一般有知识，有头脑，有干劲，只是苦于没有资本或者资本不足。一旦获得足够的资本，他们会立

刻投入到自己认为适合的行业中去经受市场的考验。笔者在所调查的村庄中就发现许多用赔偿款所建立起来的小加工企业、饭店、商场等等。对这部分人，社会保障所更应该关注的是如何引导他们合理投资，理性投资。

（二）政府职能简单化，现有的面向失地农民的社会保障政策形式化

当前，我国正处在建设全面小康社会的一个转型阶段，人心求稳思安，强调要和谐发展。加之广大人民法制意识的不断加强，因此，各级政府在土地补偿款的发放上过于简单，缺乏耐心，一味地求稳定，保太平，加之农民对国家及各级社会保障政策方面的不甚了解，使失地农民应当享受的社会保障白白的错失。例如：江苏省出台的“保障失地农民生活的规定”就明确指出：各级政府应当从土地出让金等土地有偿使用收益中，提取一定数额的资金放入被征地农民基本生活保障资金专户。但个别政府为了怕群众闹事，又不想耐心地去做失地农民的工作，就简单地把土地补偿款等全部赔偿款一并发还给了农民。笔者所调查的这个村子就是这样，为了怕失地农民闹事，在没有向农民做耐心细致宣传的情况下，就简单将赔偿款全部发还给了农民，高达2.55万元/亩，而农民在得到几万甚至几十万钞票的同时，也永远地失去了享受国家所给予的社会保障政策的待遇。这部分失地农民失去享受社会保障政策的待遇，这个责任应当有谁来负呢？

（三）被征土地增值分配不公，社会公平无法体现

目前，很现实的一个问题是，土地被征用后，一方面使部分失地农民从此背井离乡，生活无着；而另一方面却是土地征用者利用土地开发获得了巨额的财富，例如房地产开发商、经济开发区的企业主，或者建设电厂等垄断性行业，他们获得的财富要高出征地成本的几十甚至几百倍，利用这片土地，养活了一大批高收入人群。而原来这片土地的拥有者—农民却无法分享，这显然有失社会公允。

（四）其他社会问题

由于我国的就业歧视还比较严重，社会保障政策操作性不强，保障能力还比较弱等问题的存在，失地农民变成城镇居民后，很有可能变成：种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”农民，生活在城市的边缘，成为新的弱势群体。还有部分地区征地补偿款补偿标准偏低、不能及时发放，甚至被肆意挪用、克扣等现象的存在，所造成的社会危害是无穷的，亟需我们尽快去解决。

三、建立和完善失地农民社会保障体系的思考

通过以上分析不难看出，建立和完善适合我国国情的失地农民社会保障制度已经迫在眉睫，他关乎到国家的发展，民族的兴衰；关乎到建设全面小康社会宏伟蓝图的顺利实现。因此，对这一问题，笔者认为我国的失地农民社会保障体系的架构应当是：

（一）坚持依法行政，打造诚信型、服务型政府

目前，我国的各类社会保障法规和社会保障制度不可谓不健全，关键是看我们怎样去实施。首先，我们一定要坚持依法行政，凡是法律规定的内容，而在实际操作中又正好碰到的内容，就一定要依法行政，不能打折扣，也不能超越法律的权限而行政，例如：该给农民的补偿款就一定要给足，该为农民办理的各类社会保障待遇就一定要为人民办好，以取信于民。其次，对于群众不理解的政策、做法，要耐心的向群众宣传、解释，直到群众了解、理解为止，不能因怕麻烦，怕受委屈或者以维护社会稳定为理由而简单行政，从而使群众吃亏。再次，要通过教育、引导等手段，切实解决失地农民中观念陈旧，眼光短浅的行为，要帮助和引导失地农民合理消费，理性投资，切实解决他们生产中所碰到的难题。

（二）要切实解决好社会保障的物质层面和发展层面的关系，真正实现失地农民的自理、自立、自强。

老话说“授人鱼，莫如授人以渔”，说的就是生存和发展的两个基本道理，在对失地农民的社会保障问题建设上，我们不但要坚持“授人鱼”，更重要的是我们要引导和帮助失地农民学会“以渔”使其由负担变成促进社会全面发展的动力。

在社会保障的物质层面上

1、设立土地预期收益税。针对失地农民无法分享被征

用土地未来所产生收益的问题，笔者认为，可以设立土地预期收益税。土地预期收益税的设计：该税种为企业所得税的附税，采用分段比例累进税率从5%-20%，所得税在10000-100000元之间的，按应纳所得税额的5%附征；所得税在100001-500000元之间的，按应纳所得税额的！0%附征；所得税在500000元以上的，按应纳所得税额的20%附征。例如：某快土地被征用后，地税部门在该快土地上一次征收的所得税为1000000元的同时，该地税部门还同时要按所得税征收额附征土地预期收益税=100000*5%+（500000-100000）*10%+（1000000-600000）*20%=125000元。土地预期收益税专项管理，专项使用，其用途为专门解决失地农民的生活、医疗救助等，以弥补财政投入的不足。可以制定具体的使用管理条例。

2、完善各种社会保障制度。依法为农民失地农民办理农村养老保险，提高农村养老保险的支付比例，必须全部将失地农民纳入新型农村合作医疗制度的范畴内，使其享受国家和省市等各级财政的补贴。农村居民最低生活保障制度要进一步扩大，对符合保障条件的失地农民要全部纳入低保范畴。尽快实现各类社会保障制度全国范围内的对接，使失地农民在全国范围内都可以享受到社会保障服务，促进失地农民在全国范围内的合理、有序流动。

在社会保障的发展层面上

1、占地安臵原则。对于用地单位，在征用土地时，要和被征地农民签定多种形式的就业安臵协议，例如：本企业吸纳，针对失地农民中的高素质农民，企业可以就地吸纳，不必再到外地招聘人才；商业服务业安臵，针对由于土地开发所带来的商业服务空间，可由征地企业建设商业服务业用房，直接分配或者低价出售出租给失地农民用于商业服务业经营。

2、技能培训原则。对于用地单位，在征用土地时，要和当地政府或者被征地农民签定实用技能培训协议，由企业出资等形式对农民实行业务技能培训，使在当地无法就业的失地农民自谋生路以后能有一技之长。

3、劳务输出原则。当地政府和用地企业要切实承担起社会责任，不能将失地农民推出去不管，要在经过市场调查的基础上，合理有序地组织失地农民外出务工，同时要充分保证这些务工农民的各项合法权益。

4、其他合理、合法的有效手段。目前，对失地农民的保障问题，全国都在探索中，其中有很多好的经验和做法，我们应当尽快实施和推广。例如：土地经营权入股模式就使农民失地不失财，很值得去研究；其他还有诸如反租倒包，企业或大户托管等模式，都值得去探讨。